T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Sentenza 1 aprile 2008 n. 206
L. Papiano Pres - I. Caso Est.
M.C.M. Ecosistemi S.r.l. (Avv.ti M.C. Capra, E. Cappellini, D. Capra e G. Ferrari) contro la Provincia di Piacenza (Avv. V. Silva) e l’A.R.P.A. Agenzia Regionale Prevenzione e Ambiente dell’Emilia-Romagna (Avv. G. Fantini) e con l’intervento della Regione Emilia-Romagna (Avv.ti F. Mastragostino ed M.C. Lista)

 

1. Giustizia amministrativa – Motivi aggiunti – Art. 21 L. 1034/71 e s.m.i. - Sono utilizzabili anche se in ragione del loro impiego vengano a configurarsi ulteriori parti

 

2. Ambiente – Autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti con impianti mobili – Costituisce una «species» del «genus» dell’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti ex art. 28, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997 – Rispetto dei generali canoni dall’art. 2 del citato decreto – Necessità – Possibilità di imporre prescrizioni – Sussistenza

 

3. Ambiente – Autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti con impianti mobili – Possibilità di imporre prescrizioni a tutela della salute – Sussistenza - Richiesta al gestore di ogni elemento di conoscenza utile a specificare il contenuto dell’attività di trattamento dei rifiuti che si vuole porre in essere – Necessità - Insufficienza dei dati trasmessi dal privato – Obbligo di chiedere integrazioni – Sussistenza

 

4. Giustizia Amministrativa – Atto amministrativo illegittimo – Annullamento – Risarcimento del danno - Persistenza in capo all’Amministrazione di spazi di riesercizio del potere discrezionale - Esclusione

 

1 Il mezzo processuale dei “motivi aggiunti” è utilizzabile anche se, in ragione del suo impiego, vengano a configurarsi ulteriori parti, in quanto la prescrizione di cui all’art. 21 L. 1034/71 e s.m.i. va riferita all’identità soggettiva delle parti principali del rapporto controverso (Autorità emanante e privato leso dall’esito del procedimento) e non anche a tutti i soggetti, pubblici o privati, interessati agli effetti degli atti adottati successivamente dalla medesima Amministrazione

 

2 L’autorizzazione all’uso del cosiddetto impianto mobile, costituendo una «species» del «genus» dell’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti prevista dall’art. 28, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997 deve tenere conto dei generali canoni di disciplina della gestione dei rifiuti indicati dall’art. 2 del citato decreto ed informarvi il proprio contenuto, anche a mezzo di prescrizioni utili a fissare limiti e condizioni all’attività di trattamento dei rifiuti oggetto del titolo abilitativo. Ciò è confermato dalla circostanza che l’art. 28, comma 7, citato contempla la possibilità di prescrizioni “integrative” nell’ambito delle varie campagne di attività, ovvero di disposizioni di completamento di quelle già presenti nell’autorizzazione generale. Quanto detto implica che l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto mobile non riguarda solo le attrezzature tecniche in sé, ma si estende ad ogni aspetto dell’attività di trattamento dei rifiuti suscettibile di incidere sui beni rimessi alla cura dell’Amministrazione pubblica, quali regolati dalla disciplina della materia

 

3 In tema di autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti con impianti mobili, la tutela dell’ambiente e della salute umana richiede che la competente Amministrazione tenga conto, caso per caso, della natura dei materiali trattati, del procedimento di miscelazione e delle caratteristiche delle sostanze risultanti dal trattamento, e che, all’esigenza di preservare i beni affidati alle sue cure, ispiri la fissazione delle opportune prescrizioni che devono accompagnare l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto, previa eventuale richiesta al gestore di ogni elemento di conoscenza utile a specificare il contenuto dell’attività di trattamento dei rifiuti che si vuole porre in essere, anche in vista di una possibile preliminare imposizione di adeguamenti tecnici necessari allo scopo. In simili circostanze non può, dunque, l’Amministrazione limitarsi ad accertare l’insufficienza dei dati trasmessi dal privato rigettandone l’istanza, spettando ad essa proseguire il procedimento con una precisa richiesta degli ulteriori elementi di cui abbia bisogno per impartire le necessarie prescrizioni, oltre che per indicare le pregiudiziali modifiche tecniche che dovessero essere valutate indispensabili

 

4. Non ogni annullamento giurisdizionale di atto amministrativo illegittimo dà titolo al risarcimento del danno, perché, ove sia attuabile il riesercizio del potere, da un lato è ancora possibile il risarcimento del danno in forma specifica – con adozione di un provvedimento favorevole –, e dall’altro lato il bene della vita potrebbe ancora essere negato, con un atto amministrativo emendato dagli originari vizi. In particolare, in ipotesi connotate dalla persistenza, in capo all’Amministrazione, di spazi di riesercizio del potere discrezionale, va esclusa l’indagine del giudice sulla spettanza del bene della vita, ammettendosi il risarcimento solo dopo e a condizione che l’Amministrazione, riesercitato il proprio potere come le compete per effetto del giudicato, abbia riconosciuto al richiedente il bene della vita, nel qual caso il danno ristorabile non potrà che ridursi al solo pregiudizio da ritardo



REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

 


ha pronunciato la presente


SENTENZA

 


sul ricorso n. 295 del 2005 proposto da

M.C.M. Ecosistemi S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., difesa e rappresentata dall’avv. Maria Cristina Capra, dall’avv. Elisa Cappellini, dall’avv. Domenico Capra e dall’avv. Giorgio Ferrari, e presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Parma, borgo Riccio da Parma n. 27;


contro

 


la Provincia di Piacenza, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Vittorio Silva ed elettivamente domiciliata in Parma, piazza Garibaldi n. 17, presso lo studio dell’avv. Eugenia Monegatti;

 

l’A.R.P.A. - Agenzia Regionale Prevenzione e Ambiente dell’Emilia-Romagna, in persona del Direttore generale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Fantini ed elettivamente domiciliata in Parma, via Mistrali n. 4, presso lo studio dell’avv. Annalisa Molinari;


e con l'intervento di

 


Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Franco Mastragostino e dall’avv. Maria Chiara Lista, ed elettivamente domiciliata in Parma, piazza Garibaldi n. 17, presso lo studio dell’avv. Eugenia Monegatti;


per l'annullamento

 


del provvedimento prot. n. 50368 del 1° giugno 2005, a firma del Dirigente del Servizio Valorizzazione e tutela dell’ambiente, con cui la Provincia di Piacenza - Area “Programmazione infrastrutture ambiente” ha respinto la richiesta di rilascio di un’autorizzazione alla gestione di un impianto mobile per il trattamento di rifiuti speciali;
- quanto ai “motivi aggiunti” depositati il 7 dicembre 2005 - del provvedimento prot. n. 70076 del 10 agosto 2005, a firma del Dirigente del Servizio Valorizzazione e tutela dell’ambiente, con cui la Provincia di Piacenza - Area “Programmazione infrastrutture ambiente” ha escluso la sussistenza dei presupposti per il ritiro dell’atto precedente ed ha indicato ulteriori ragioni ostative al rilascio dell’invocata autorizzazione;

per la condanna
dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di “motivi aggiunti” depositato il 7 dicembre 2005;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Piacenza e dell’A.R.P.A. dell’Emilia-Romagna;
Visto l’atto di intervento “ad opponendum” della Regione Emilia-Romagna;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore il dott. Italo Caso;
Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 19 febbraio 2008 i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:


FATTO

 


Riferisce la società ricorrente che essa è impresa operante nel settore ambientale, e che nel territorio provinciale di Piacenza si è in particolare dedicata ad attività di recupero di rifiuti attraverso il ripristino ambientale di diversi siti dissestati; che nel maggio 2005 essa chiedeva alla Provincia di Piacenza l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto mobile finalizzato al trattamento dei rifiuti e alla lavorazione per la produzione di “terre ricostituite”, ai sensi dell’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997; che si intendeva in tale modo fare salve le distinte autorizzazioni che la legge richiede per ciascuna campagna di utilizzo dell’impianto, in quella sede dovendo essere poi verificata, caso per caso, la liceità dell’uso dell’impianto rispetto a materiali specificamente individuati; che l’istanza veniva tuttavia rigettata (v. provvedimento prot. n. 50368 del 1° giugno 2005, a firma del Dirigente del Servizio Valorizzazione e tutela dell’ambiente della Provincia di Piacenza, Area “Programmazione infrastrutture ambiente”).
Avverso il diniego di autorizzazione ha proposto impugnativa la ricorrente, deducendo:
1) Violazione degli artt. 3, 4 e 5 della legge reg. n. 44/95; dell’accordo di programma 10 dicembre 2001, punti 1 - 2 - 3 (in relazione alla legge reg. n. 44/95 e all’art. 15 della legge n. 241/90).
L’Amministrazione provinciale ha provveduto sull’istanza della ricorrente senza svolgere alcuna specifica istruttoria e senza coinvolgere altri organi o enti, neppure l’Agenzia Regionale Prevenzione e Ambiente dell’Emilia-Romagna. In realtà, dalla normativa nazionale e regionale, quale individuata in epigrafe, emerge con chiarezza la regola per cui in simili casi non si può prescindere dall’ausilio tecnico dell’A.R.P.A.
2) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, disparità di trattamento, contraddittorietà estrinseca.
La necessità della consultazione dell’A.R.P.A. emerge anche dalla circostanza che le precedenti autorizzazioni ottenute dalla ricorrente avevano sempre visto coinvolto detto organismo. Peraltro, anche a ritenere del tutto discrezionale l’acquisizione di un simile parere, non si comprendono le ragioni per le quali nel caso di specie si sia fatta una tale scelta.
3) Violazione dell’art. 28 del d.lgs. n. 22/97, degli artt. 10 e 13 del t.u. edilizia. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta.
Uno dei motivi di diniego è fondato sulla considerazione che le lastre di cemento di cui si compone l’impianto determinerebbero la trasformazione del territorio, e quindi renderebbero necessario un permesso di costruire, o comunque evidenzierebbero che l’impianto non ha natura mobile. Il che è frutto di un’errata istruttoria, oltre che di una non corretta applicazione della normativa in epigrafe, tenuto conto della mancanza di un manufatto da ancorare al suolo e dell’uso solo temporaneo dell’impianto.
4) Violazione degli artt. 6 e 28 del d.lgs. n. 22/97, dei d.m. 5 febbraio 1998 e n. 161 del 2002. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione.
Un altro dei motivi di diniego muove dall’assunto per cui l’appoggio del materiale trattato sulle lastre di cemento integrerebbe uno “stoccaggio” dei rifiuti, asseritamente incompatibile con un impianto mobile. Sennonché, non è vero che nella circostanza si verificherebbe una forma di riserva o di deposito preliminare dei materiali, né è corretto dire che la normativa vieta lo stoccaggio dei rifiuti negli impianti mobili.
5) Violazione dell’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22/97. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, contraddittorietà intrinseca.
Un terzo motivo di diniego è fondato sulla non autorizzabilità della benna miscelatrice, perché priva di autonomia funzionale. Ma tale considerazione è incomprensibile e illogica, ed è il risultato di un travisamento dei fatti, non essendosi ben compreso, tra l’altro, che l’autorizzazione è stata richiesta per l’intero impianto, non per le singole sue parti, da sole inidonee ad assolvere la funzione di trattamento dei rifiuti.
6) Violazione degli artt. 6, 27, 28 e 33 del d.lgs. n. 22/97, nonché del d.m. 5 febbraio 1998. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei fatti, difetto di motivazione.
Nel terzo motivo di diniego si fa anche riferimento alla circostanza che la benna miscelatrice non sarebbe specificamente prodotta per il trattamento dei rifiuti. Ma l’astratta possibilità che l’impianto sia idoneo anche ad altri scopi non costituisce elemento significativo ai nostri fini, non derivando una preclusione in tal senso dalla normativa in materia.
7) Violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90.
Il rigetto dell’istanza non è stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione, con conseguente violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90.
Conclude dunque la società ricorrente per l’annullamento dell’atto impugnato e per il risarcimento dei danni subiti.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Piacenza, resistendo al gravame.
Ha spiegato intervento “ad opponendum” la Regione Emilia-Romagna.
L’istanza cautelare della ricorrente veniva respinta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 6 settembre 2005 (ord. n. 267/2005).
Nel frattempo, proposta dall’interessata una richiesta di ritiro dell’atto impugnato, l’Amministrazione provinciale riesaminava la questione e concludeva per il rigetto dell’istanza, anche alla luce di ulteriori motivi ostativi al rilascio dell’autorizzazione (v. provvedimento prot. n. 70076 del 10 agosto 2005, a firma del Dirigente del Servizio Valorizzazione e tutela dell’ambiente, Area “Programmazione infrastrutture ambiente”).
Avvero il nuovo atto proponeva “motivi aggiunti” (depositati il 7 dicembre 2005) la società ricorrente, deducendo:
1) Violazione delle direttive 75/442/CEE (art. 2) e 91/689/CEE (art. 2); del d.lgs. n. 22/97 (artt. 2, 6, 7 e 9); del d.m. 5 febbraio 1998 (art. 5); del d.lgs. n. 36/2003 (artt. 1, 2, 3 e 6). Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca.
Erroneamente l’Amministrazione provinciale assume esistente nell’ordinamento un generalizzato e indiscriminato divieto di miscelazione dei rifiuti non pericolosi con materie prime (salvo il solo caso in cui la miscelazione possa produrre particolari benefici per l’ambiente), non rinvenendosi in realtà una simile preclusione nella normativa indicata in epigrafe, che stabilisce piuttosto per quali tipi di rifiuti e per quali operazioni di trattamento la miscelazione tra rifiuti non pericolosi ed altre sostanze è consentita, vietata o necessaria, ed al ricorrere di quali condizioni. In ogni caso, il progetto presentato dalla ricorrente, per le operazioni di recupero ivi previste, realizza quei risultati di beneficio per l’ambiente che l’Amministrazione considera presupposto legittimante la miscelazione dei rifiuti con altre materiali. Infine, le autorizzazioni rilasciate negli scorsi anni alla ricorrente per attività di recupero ambientale non hanno mai vietato la miscelazione di rifiuti di diversa tipologia, e ciò evidenzia la contraddittorietà del diniego con le precedenti determinazioni dell’Amministrazione provinciale.
2) Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione degli artt. 6 e 28 del d.lgs. n. 22/97; dei d.m. 5 febbraio 1998 e n. 161 del 2002. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca.
Alla base del diniego di autorizzazione è anche la considerazione che l’impianto sarebbe inidoneo alla messa in riserva dei rifiuti, ma non si è tenuto conto della circostanza che la legge non esclude che l’impianto possa servire soltanto ad una singola fase della lavorazione dei materiali, salvo verificare nelle varie campagne, di volta in volta, l’adeguatezza dell’impianto e l’eventuale necessità di attrezzature ulteriori. Inoltre, l’Amministrazione provinciale nega che l’attività di messa in riserva abbia carattere di mobilità e ne richiede un’autorizzazione ordinaria, così però contraddittoriamente non ammettendo la stessa ammissibilità dell’impianto mobile, che mai potrebbe in tal modo conseguire il relativo titolo abilitativo. Né v’è ragione per ritenere che i rifiuti debbano essere stoccati, ai fini delle analisi, proprio nel sito nel quale essi saranno successivamente trattati, alcuna norma di legge inducendo a tale conclusione, e neppure giustificandola le regole della buona tecnica, avendo peraltro l’Amministrazione anche travisato il contenuto del progetto della ricorrente quanto all’intenzione di non trattare rifiuti che non siano stati preventivamente autorizzati, oltre a porsi in sostanziale contraddizione le sue determinazioni con quanto disposto in sede di rilascio delle precedenti autorizzazioni. In realtà, la ricorrente aveva anche espresso la sua disponibilità ad una modificazione progettuale che consentisse la messa in riserva provvisoria dei materiali destinati alla lavorazione, e ciò a mezzo di una proposta sufficientemente precisa e concreta, ma l’Amministrazione ha ingiustificatamente opposto la carenza di un puntuale progetto, ed erronee o comunque immotivate appaiono le considerazioni critiche dell’ARPA circa la soluzione tecnica prospettata.
3) Eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, illogicità, disparità di trattamento, contraddittorietà intrinseca. Violazione del d.lgs. n. 22/97 (art. 28, comma 7; all. C, punto R10) e del d.m. 5 febbraio 1998 (art. 5).
Quanto all’asserita necessità che il progetto contempli “un’area adeguatamente pavimentata e regimata per la gestione e la movimentazione dei materiali mediante benna pesatrice e miscelatrice-disgregatrice”, si deduce l’insufficienza della motivazione (per la genericità delle indicazioni fornite), il travisamento dei fatti (per essere richiamate operazioni svolte all’interno o all’esterno di un “silos”, in realtà non previsto nel progetto), l’errata o incompleta valutazione del progetto (per non essersi tenuto conto della circostanza che ogni fase di lavorazione esclude il contatto dei rifiuti con il suolo, e comunque per non essere stata indicata la ragione dell’eventuale inadeguatezza delle misure apprestate), la violazione della normativa in materia e l’illogicità delle conclusioni (ove si richieda un’apposita pavimentazione delle aree interessate all’attività dell’impianto mobile), la contraddittorietà e l’insufficienza della motivazione (nella parte in cui non si tiene conto della proposta formulata dalla ricorrente con la lettera del 9 agosto 2005).
4) Violazione dell’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22/97. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, contraddittorietà intrinseca.
Quanto alla non autorizzabilità della benna miscelatrice perché priva di autonomia funzionale (questione già esaminata con il ricorso originario), l’Amministrazione insiste sul suo assunto, motivandolo ora anche con la considerazione che i vari componenti di un impianto sottendono un necessario collegamento fisico-meccanico, che nella fattispecie mancherebbe. Il che rivela un’errata interpretazione della normativa, una insufficiente motivazione, una non corretta valutazione del progetto della ricorrente.
5) Violazione degli artt. 3, 4 e 5 della legge reg. n. 44/95; dell’accordo di programma 10 dicembre 2001, punti 1 - 2 - 3; degli artt. 10-bis e 15 della legge n. 241/90.
L’Amministrazione si è pronunciata per la correttezza della scelta di prescindere dal parere dell’ARPA relativamente a determinazioni che non implicavano valutazioni tecniche; ma quando la legge prevede un parere obbligatorio, non se ne può mai fare a meno, anche per l’evidente intreccio tra profili tecnici e profili giuridici, evidenziatosi del resto nel caso di specie. Né i vizi formali del primo atto (a suo tempo dedotti dalla ricorrente) devono ritenersi sanati dal nuovo provvedimento – immune da quei profili di illegittimità –, avendo l’Amministrazione espressamente negato il ritiro del diniego originario, che dunque conserva intatta la sua efficacia ed anche i suoi vizi.
Di qui la richiesta di annullamento degli atti impugnati e di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.
Si è costituita in giudizio l’A.R.P.A. dell’Emilia-Romagna, resistendo al gravame. Hanno insistito per il rigetto del ricorso anche la Provincia di Piacenza e la Regione Emilia-Romagna, già parti della controversia.
L’istanza cautelare della ricorrente veniva accolta dalla Sezione alla Camera di Consiglio del 20 dicembre 2005 (ord. n. 347/2005).
All’udienza del 19 febbraio 2008, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.


DIRITTO

 


La controversia ha ad oggetto il diniego di autorizzazione all’esercizio di un impianto mobile finalizzato al trattamento di rifiuti speciali non pericolosi per la produzione di “terre ricostituite”, titolo abilitativo invocato dalla ricorrente ai sensi dell’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997. Anche a mezzo di “motivi aggiunti”, l’impresa interessata censura sotto più profili le determinazioni assunte dall’Amministrazione provinciale con due distinti provvedimenti, il secondo dei quali adottato in esito alla richiesta di riesame formulata dalla ricorrente; alla domanda giudiziale di annullamento degli atti impugnati, poi, si affianca la domanda di risarcimento dei danni.
Va innanzi tutto esaminata l’eccezione imperniata sull’inammissibilità dei “motivi aggiunti”, perché relativi a questioni che, investendo anche un parere dell’A.R.P.A. dell’Emilia-Romagna, hanno reso necessaria l’estensione della lite ad un’Amministrazione diversa da quella inizialmente evocata in giudizio, e tanto in asserita violazione dell’art. 21, comma 1, della legge n. 1034 del 1971 (nel testo modificato dall’art. 1 della legge n. 205 del 2000) laddove dispone che “… Tutti i provvedimenti adottati in pendenza del ricorso tra le stesse parti, connessi all’oggetto del ricorso stesso, sono impugnati mediante proposizione di motivi aggiunti …” (v. memorie difensive dell’A.R.P.A. depositate in data 17 dicembre 2005 e in data 8 febbraio 2008). Osserva tuttavia il Collegio che, per costante giurisprudenza, la norma in questione deve essere interpretata nel senso che il mezzo processuale dei “motivi aggiunti” è utilizzabile anche se, in ragione del suo impiego, vengano a configurarsi ulteriori parti, in quanto la prescrizione di legge va riferita all’identità soggettiva delle parti principali del rapporto controverso (Autorità emanante e privato leso dall’esito del procedimento) e non anche a tutti i soggetti, pubblici o privati, interessati agli effetti degli atti adottati successivamente dalla medesima Amministrazione (v., tra le altre, Cons. giust. amm. sic. 8 marzo 2007 n. 185); ove, quindi, venga rilievo un mero atto endoprocedimentale – come, nella circostanza, quello attribuito all’A.R.P.A. –, l’organo che lo ha emesso, per essere estraneo alle parti principali del giudizio, si presenta portatore di una posizione soggettiva che, qualunque ne sia la qualificazione giuridica, appare insuscettibile di determinare un’alterazione dei tratti identificativi essenziali della controversia giudiziale in cui si innestano i “motivi aggiunti”.
Nel merito, vanno dichiarate improcedibili le censure con cui, relativamente al primo dei due atti di diniego, si fanno valere l’omessa acquisizione del parere preventivo dell’A.R.P.A. e la mancata comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990. Nel vagliare, in effetti, l’istanza di riesame dell’originario diniego di autorizzazione e nel concludere poi per l’insussistenza delle condizioni necessarie alla revoca dell’atto, l’Amministrazione provinciale ha di fatto consentito l’effettuazione di quel contraddittorio con il privato in cui si concreta il meccanismo di cui all’art. 10-bis e, confermando le ragioni del diniego – oltre ad aggiungerne di ulteriori –, ha finito per rimuovere, sebbene senza darne espressamente atto, il vizio originario; quanto, poi, all’ausilio tecnico dell’A.R.P.A., la successiva consultazione di detto organo ha permesso all’Autorità decidente di disporre di ogni elemento di valutazione utile allo scopo e di verificare se gli iniziali motivi di diniego andassero o meno corretti, sì che anche sotto questo profilo le ulteriori determinazioni, pur in assenza di una formale dichiarazione, hanno in concreto dato luogo ad una vera e propria sanatoria del vizio formale originario.
Per il resto, la circostanza che il secondo atto di diniego sia intervenuto ad integrare il primo, con lo stesso saldandosi, giustifica un esame unitario dei due provvedimenti e delle ragioni ostative al rilascio dell’autorizzazione ivi addotte. A tal fine, in particolare, appare appropriato muovere dai motivi che l’Amministrazione provinciale indica quali profili di ordine giuridico-amministrativo.
Dispone l’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997 (normativa applicabile alla fattispecie “ratione temporis”) che gli “impianti mobili di smaltimento o di recupero, ad esclusione della sola riduzione volumetrica, sono autorizzati in via definitiva dalla regione ove l’interessato ha la sede legale o la società straniera proprietaria dell’impianto ha la sede di rappresentanza. Per lo svolgimento delle singole campagne di attività sul territorio nazionale l’interessato, almeno sessanta giorni prima dell’installazione dell’impianto, deve comunicare alla regione nel cui territorio si trova il sito prescelto le specifiche dettagliate relative alla campagna di attività, allegando l’autorizzazione di cui al comma 1 e l’iscrizione all’Albo nazionale delle imprese di gestione dei rifiuti, nonché l’ulteriore documentazione richiesta. La regione può adottare prescrizioni integrative oppure può vietare l’attività con provvedimento motivato qualora lo svolgimento della stessa nello specifico sito non sia compatibile con la tutela dell’ambiente o della salute pubblica”. Come la Sezione ha avuto occasione di rilevare (v. sent. n. 235 del 27 aprile 2001), gli impianti mobili beneficiano di questo semplificato e celere regime autorizzatorio in ragione del tenue e transitorio impatto con l’ambiente, essendo essi “mobili” in senso funzionale, e cioè non solo agevolmente amovibili ma anche connotati da un rapporto di precarietà, quindi delimitato temporalmente, con l’area su cui vengono installati, in corrispondenza delle c.d. «campagne di attività», che consistono sostanzialmente in programmi di lavoro con cui l’impresa che gestisce l’impianto comunica alla competente Amministrazione l’entità (in termini di qualità e quantità della produzione) e la durata dell’utilizzazione del sito da parte dei macchinari impiegati per l’attività di trattamento dei rifiuti. Peraltro, l’autorizzazione all’uso dell’impianto mobile, costituendo una «species» del «genus» dell’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti prevista dall’art. 28, comma 1 (“L’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti è autorizzato dalla regione competente per territorio entro novanta giorni dalla presentazione della relativa istanza da parte dell’interessato. L’autorizzazione individua le condizioni e le prescrizioni necessarie per garantire l’attuazione dei principi di cui all’articolo 2, ed in particolare …”), deve tenere conto dei generali canoni di disciplina della gestione dei rifiuti indicati dall’art. 2 del d.lgs. n. 22 del 1997 ed informarvi il proprio contenuto, anche a mezzo di prescrizioni utili a fissare limiti e condizioni all’attività di trattamento dei rifiuti oggetto del titolo abilitativo, come del resto confermato dalla circostanza che l’art. 28, comma 7, contempla la possibilità di prescrizioni “integrative” nell’ambito delle varie campagne di attività, ovvero di disposizioni di completamento di quelle già presenti nell’autorizzazione generale; il che implica che l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto mobile non riguarda solo le attrezzature tecniche in sé, ma si estende ad ogni aspetto dell’attività di trattamento dei rifiuti suscettibile di incidere sui beni rimessi alla cura dell’Amministrazione pubblica, quali regolati dalla disciplina della materia. Pertanto, l’autorizzazione di cui all’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997 ben può contenere prescrizioni che regolino l’attività del gestore dell’impianto mobile – in coerenza con i principi di cui al precedente art. 2 e nel rispetto della normativa tecnica di settore –, prescrizioni poi eventualmente integrate nelle singole “campagne” in relazione alle peculiarità del sito in cui l’impianto venga di volta in volta ad operare.
Ciò posto, un primo profilo di dissenso tra le parti attiene all’ammissibilità o meno dell’autorizzazione ex art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997 per un “impianto mobile di trattamento di rifiuti speciali mediante miscelazione” che, secondo l’Amministrazione, non sarebbe in realtà specificamente concepito e attrezzato per un tipo ben definito di operazioni, risolvendosi piuttosto in una pluralità di mezzi e macchinari privi di un effettivo legame e singolarmente utilizzabili per una serie indeterminata di funzioni, con il rischio altresì di dare luogo a risultati che, in ragione della libera miscelazione di materiali di diversa e imprecisata natura, comprometterebbero la tutela dell’ambiente e della salute umana [si veda l’atto di diniego del 10 agosto 2005 laddove afferma che le “… strutture e gli apparati descritti nell’istanza (serbatoio mobile compartimentato - piattaforma e sistema mobile di miscelazione, disgregazione e vagliatura - benna miscelatrice) non si configurano come impianto in quanto il concetto di impianto comporta un collegamento non solo funzionale ma anche fisico-meccanico tra le diverse attrezzature o macchinari che compongono il processo produttivo, presupponendo quindi l’utilizzo di una tecnologia che inscindibilmente leghi tra loro le componenti necessarie al funzionamento. Diversamente ci si trova in presenza di singoli mezzi e attività, ma non di un impianto …” e che “… perché possa autorizzarsi un’attività di miscelazione tra rifiuti non pericolosi è pertanto necessario che il richiedente l’autorizzazione descriva puntualmente, per ogni codice rifiuto, a quale trattamento specifico ha intenzione di sottoporlo, quale sarebbe il prodotto e/o la materia prima ottenuta e in quale processo e in quale contesto ambientale dovrebbe essere utilizzato dopo essere stato sottoposto ad attività di recupero …”]. Ad avviso del Collegio, però, non v’è ragione per ancorare la nozione di “impianto mobile” ad un rigido rapporto di tipo meccanico tra i vari elementi che lo compongono, ben potendo un’attività produttiva concretarsi nell’uso di attrezzature atte ad agire l’una indipendentemente dall’altra, ma unificate in un determinato contesto operativo dalla esclusiva destinazione ad un comune obiettivo, al raggiungimento del quale tutte necessariamente concorrono in uno schema organizzativo previamente definito; appare, insomma, fondata la censura con cui la ricorrente lamenta che non si sia privilegiata una nozione “funzionale” di impianto, per poi assoggettare il processo produttivo alla verifica dell’idoneità a realizzare, in condizioni di sicurezza, l’attività oggetto della richiesta di autorizzazione. Quanto, invece, alla collegata questione dei rischi relativi alla “miscelazione”, va considerato che, pur dovendosi condividere il rilievo della ricorrente circa l’assenza di norme preclusive di una simile tipologia di trattamento dei rifiuti (l’art. 9 del d.lgs. n. 22 del 1997 reca il divieto di miscelazione dei soli rifiuti pericolosi), la tutela dell’ambiente e della salute umana richiede tuttavia che la competente Amministrazione tenga conto caso per caso della natura dei materiali trattati, del procedimento di miscelazione e delle caratteristiche delle sostanze risultanti dal trattamento, e che all’esigenza di preservare i beni affidati alle sue cure ispiri la fissazione delle prescrizioni che devono accompagnare l’autorizzazione all’esercizio dell’impianto, previa eventuale richiesta al gestore di ogni elemento di conoscenza utile a specificare il contenuto dell’attività di trattamento dei rifiuti che si vuole porre in essere, anche in vista di una possibile preliminare imposizione di adeguamenti tecnici necessari allo scopo; non può, dunque, in simili circostanze l’Amministrazione limitarsi ad accertare l’insufficienza dei dati trasmessi dal privato, spettando ad essa proseguire il procedimento con una precisa richiesta degli ulteriori elementi di cui abbia bisogno per impartire le necessarie prescrizioni, oltre che per indicare le pregiudiziali modifiche tecniche che dovessero essere valutate indispensabili. Solo entro tali limiti le doglianze in esame possono allora essere accolte, e in quest’ottica si spiega, del resto, la misura cautelare concessa dalla Sezione (“Considerato che la sommaria delibazione propria della fase cautelare induce ad escludere la sussistenza di ragioni assolutamente ostative al rilascio dell’autorizzazione oggetto della controversia, difettando una norma che vieta la miscelazione dei rifiuti non pericolosi, anche a mezzo di un impianto mobile; che naturalmente il recupero, la miscelazione e lo smaltimento dei rifiuti debbono avvenire con i doverosi controlli e senza pericolo per l’ambiente, onde si rende necessario che la ricorrente apporti gli adeguamenti tecnici prescritti dall’Amministrazione e idonei a consentire le verifiche a tale scopo utili; Ritenuto, dunque che – entro quaranta giorni dalla comunicazione della presente decisione – l’Amministrazione provinciale, su proposta dell’ARPA, dovrà impartire le prescrizioni che garantiscano che l’impianto mobile della ricorrente sia assoggettato ai requisiti e ai controlli preordinati ad accertare, eventualmente con le analisi del caso, la natura dei rifiuti trattati dall’impianto e delle materie risultanti dal procedimento di miscelazione, nonché ad assicurare che durante quest’ultima fase non si verifichino spandimenti o immissioni pericolose in atmosfera, stabilendo le opportune modifiche al progetto presentato …”), cui ha poi fatto seguito, anche per effetto delle variazioni progettuali conseguentemente apportate dalla ricorrente, il rilascio di un’autorizzazione alla gestione dell’impianto accompagnata da una serie di prescrizioni (v. determinazione in data 10 luglio 2006).
La parziale fondatezza delle censure ora esaminate comporta, come si è visto, una rinnovazione del procedimento (in realtà già realizzatasi a seguito della misura cautelare disposta dalla Sezione) e la conseguente possibile revisione del progetto presentato dalla ricorrente, nei limiti in cui tanto si renda necessario per la ricordata esigenza di tutela dell’ambiente e della salute umana. Le modalità di esercizio dell’impianto e le soluzioni progettuali in concreto derivanti dagli accorgimenti tecnici che saranno prescritti dall’Amministrazione, anche alla luce della disponibilità dell’impresa allo studio di misure utili a soddisfare le esigenze del caso (v. nota del 9 agosto 2005 e successiva risposta interlocutoria dell’Autorità decidente), incideranno presumibilmente – modificandone i termini – sull’ulteriore questione del c.d. “stoccaggio” dei rifiuti, nel senso che un’eventuale diversa regolazione delle procedure operative è idonea a riflettersi altresì sulla qualificazione formale delle azioni in cui si articola la specifica attività di trattamento dei rifiuti, definendone il regime giuridico. In questa sede il Collegio può solo rilevare che l’autorizzazione di cui all’art. 28, comma 7, del d.lgs. n. 22 del 1997 include l’intero ciclo di trattamento dei rifiuti di pertinenza dell’impianto mobile (escluse ovviamente, se ve ne sono, le autonome fasi di lavorazione anteriori o successive), sicché l’eventualità che gli stadi intermedi dell’attività si risolvano in operazioni soggette, in via ordinaria, ad un’autorizzazione ex art. 28, comma 1, non sdoppia l’iter in più separati procedimenti né dà luogo a distinti titoli abilitativi né ancora si determina per ciò solo la preclusione al rilascio dell’autorizzazione relativamente all’impianto mobile, per essere quello di cui al comma 7 assorbente dei titoli abilitativi di cui al comma 1, previa naturalmente l’adozione di tutte le prescrizioni allo scopo necessarie. Donde la fondatezza della censura incentrata sull’illegittimità della pretesa dell’Amministrazione a che la “messa in riserva” dei rifiuti sia autorizzata separatamente, e che, per attenere la stessa a strutture fisse, ne scaturisca un automatico e definitivo ostacolo all’esercizio dell’impianto mobile; in realtà, non emergendo dall’ordinamento divieti di sorta all’operatività degli impianti mobili, ogni esigenza di tutela dell’ambiente deve essere tendenzialmente soddisfatta a mezzo di misure conciliabili con la natura di detti impianti, per non vanificarne di fatto l’esistenza – anche quando vincoli formali generali sembrino di per sé precluderne l’impiego –, salvo naturalmente il limite dell’assoluta incompatibilità tecnica degli impianti con la specifica attività di cui è nel singolo caso richiesta l’autorizzazione.
Va, poi, dichiarata fondata la censura con cui si imputa all’Amministrazione di avere erroneamente addotto la necessità di titoli edilizi e di avere di conseguenza illegittimamente escluso la configurabilità dell’impianto come impianto mobile (si veda l’atto di diniego del 10 agosto 2005 laddove afferma che la “… struttura prefabbricata in calcestruzzo destinata a costituire il piano di appoggio per la miscelazione dei diversi rifiuti e prodotti, pur in assenza di uno specifico ancoraggio al suolo, sembra comportare un’alterazione dello stato dei luoghi di tale incisività da richiedere, a norma della L. R. 24.11.2002 n. 31, la preventiva acquisizione di titoli abilitativi edilizi i quali appaiono inconciliabili con le caratteristiche di mobilità proprie degli impianti cui è riservata la specifica procedura autorizzativa qui invocata …”). L’Amministrazione provinciale, invero, ammette che non vi è ancoraggio al suolo e, tuttavia, ipotizza un impatto sul territorio di entità tale da desumerne l’incompatibilità con una struttura precaria, così – osserva il Collegio – indebitamente anticipando valutazioni che non possono prescindere dalle caratteristiche del terreno su cui l’impianto verrà di volta in volta installato: è in tal senso decisivo il rilievo che l’art. 8, comma 1, lett. m), della legge reg. n. 31 del 2002 assoggetta sì a denuncia di inizio attività i “significativi movimenti di terra senza opere” e che l’Allegato alla medesima legge li definisce come i “rilevanti movimenti morfologici del suolo non a fini agricoli e comunque estranei all’attività edificatoria quali gli scavi, i livellamenti, i riporti di terreno, gli sbancamenti”, ma al contempo rimettendo ai singoli regolamenti urbanistici ed edilizi la concreta determinazione delle “caratteristiche dimensionali, qualitative e quantitative degli interventi al fine di stabilirne la rilevanza”, onde solo caso per caso, alla luce della disciplina locale, sarà possibile accertare la necessità o meno di un titolo edilizio. Difettano, dunque, in questa fase gli elementi che giustifichino, sotto il profilo edilizio, una classificazione dell’impianto nei termini che, in via del tutto ipotetica, l’Amministrazione prefigura.
La domanda giudiziale di annullamento degli atti impugnati, in conclusione, viene accolta nei suindicati limiti, mentre restano assorbite le restanti questioni, ivi comprese quelle relative ad aspetti tecnici – censurati “in primis” per difetto di motivazione e di istruttoria –, la cui effettiva e perdurante incidenza negativa per la ricorrente va verificata all’esito del nuovo procedimento, in sede di eventuale impugnativa delle relative determinazioni, anche in ragione della disponibilità a suo tempo manifestata dall’impresa ad una revisione del progetto (v. nota del 9 agosto 2005).
Quanto, infine, alla pretesa risarcitoria, ritiene il Collegio di dover richiamare quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui non ogni annullamento giurisdizionale di atto amministrativo illegittimo dà titolo al risarcimento del danno, perché ove sia attuabile il riesercizio del potere, da un lato è ancora possibile il risarcimento del danno in forma specifica – con adozione di un provvedimento favorevole –, e dall’altro lato il bene della vita potrebbe ancora essere negato, con un atto amministrativo emendato dagli originari vizi; in particolare, in ipotesi connotate dalla persistenza in capo all’Amministrazione di spazi di riesercizio del potere discrezionale, va esclusa l’indagine del giudice sulla spettanza del bene della vita, ammettendosi il risarcimento solo dopo e a condizione che l’Amministrazione, riesercitato il proprio potere come le compete per effetto del giudicato, abbia riconosciuto al richiedente il bene della vita, nel qual caso il danno ristorabile non potrà che ridursi al solo pregiudizio da ritardo (v. Cons. Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2006 n. 7215). Nella circostanza, tuttavia, pur a fronte del sopraggiunto rilascio dell’autorizzazione, emerge da questo atto – il cui sindacato naturalmente esula dal presente giudizio – che l’originario progetto della ricorrente è stato modificato su impulso dell’A.R.P.A., sì che alla conclusione positiva dell’iter si è potuti giungere solo con il concorso della volontà del privato e con la conseguente parziale variazione dell’istanza originaria, rivelatasi di per sé insuscettibile di accoglimento. Il che induce al rigetto della domanda di risarcimento del danno, anche per essere il provvedimento abilitativo intervenuto nel fisiologico termine di novanta giorni dal deposito da parte dell’impresa della “relazione tecnica integrativa” (avvenuta in data 11 aprile 2006), con cui si è dato seguito alla richiesta di revisione dell’elaborato progettuale.
La complessità delle questioni dedotte giustifica la compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.

 


Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, così provvede:
- accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, la domanda di annullamento e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
- respinge l’istanza risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 19 febbraio 2008, con l’intervento dei Magistrati:
Luigi Papiano, Presidente
Umberto Giovannini, Consigliere
Italo Caso, Consigliere, Estensore


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/04/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)