REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.284/2005

Reg.Dec.

N.  1288  Reg.Ric.

ANNO   2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 1288/2002 proposto da Giuffredi Gianni, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Bruno Cavallone ed elettivamente domiciliato in Roma, piazza Santiago del Cile n.8, presso l’avv. Alessandro Clemente;

contro

il Ministero delle Politiche Agricole, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è per legge domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n.12;

nonché contro

la Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Caligiuri ed elettivamente domiciliata in Roma, viale Ippocrate n.104, presso l’avv. Carlo Bogino;

per l’annullamento

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Emilia- Romagna, Parma,   n.27/2001  del 22 gennaio 2001, resa tra le parti;

     Visto il ricorso con i relativi allegati;

     Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni appellate;

     Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

     Visti gli atti tutti della causa;

     Alla pubblica udienza del 15 ottobre 2004, relatore il Consigliere Domenico Cafini, uditi gli avv.ti Cavallone e Caligiuri nonché l’avvocato dello Stato Tortora;

     Ritenuto e considerato in fatto e indiretto quanto segue:

FATTO

     1. Con ricorso proposto innanzi alla sede staccata di Parma del TAR per l’Emilia Romagna, il sig. Giancarlo Giuffredi impugnava il decreto del Ministro delle Politiche Agricole in data 1.10.1997, riguardante la delimitazione dei territori della Provincia di Parma interessati dalla calamità naturale verificatasi nel giugno 1997, deducendone l’illegittimità per violazione degli articoli 2 e 3 della legge 14 febbraio 1992, n. 185, per eccesso di potere sotto  i profili del difetto di istruttoria e del difetto di motivazione, nonché per violazione del principio di imparzialità e per ingiustizia manifesta.

     Le Amministrazioni intimate si costituivano in giudizio, opponendosi al ricorso e concludendo per il suo rigetto.

     2. Con la sentenza in epigrafe specificata il TAR adito - respinte preliminarmente sia l’eccezione di tardività, sollevata dalla difesa dell’Amministrazione regionale in relazione alla impugnativa della deliberazione regionale n.. 1504/1997 (avendo essa carattere meramente preparatorio nel procedimento amministrativo in questione in quanto atto di proposta al Ministero competente dell’adozione del provvedimento finale), sia l’eccezione di mancata individuazione dei controinteressati alla delimitazione territoriale contestata (atteso che l’atto in parola aveva carattere di provvedimento generale e nessun controinteressato era in esso contemplato né individuabile) - respingeva il ricorso ritenendolo nel merito infondato.

     3. Contro tale sentenza, considerata ingiusta e lesiva dall’interessato, è proposto l’odierno appello, affidato ai seguenti motivi di diritto:

     erroneità ed illogicità della sentenza; violazione e falsa applicazione degli artt.44 T.U. n.1054/1924, 26 e segg. del Regolamento di procedura n.642/1907 in tema di verificazione; violazione degli artt.1, 2 e 3 L. n.185/1992; eccesso di potere degli atti impugnati.

     Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni appellate che hanno controdedotto al ricorso con apposite memorie concludendo per la sua reiezione.

     4. Alla odierna pubblica udienza la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata infine assunta in decisione.

DIRITTO

     1. Con la sentenza impugnata il Giudice di primo grado ha respinto il ricorso del sig. Gianni Giuffredi, odierno appellante, avendo ritenuto immuni dai vizi dedotti le valutazioni discrezionali della Regione e del Ministero destinatario della proposta; ciò dopo aver rilevato che nelle specie erano state effettuate dagli uffici regionali indagini a campione sul territorio utili per definire i parametri delle zone danneggiate e che l’azienda del ricorrente non era stata inclusa nella delimitazione territoriale perché inserita in area che non aveva subito danni in misura rilevante (in quanto, nel complesso, contenuti nel 20-25%), non avendo alcun rilievo, peraltro, la circostanza che la sola azienda dell’interessato avesse subito un danno superiore alla soglia del 35%, per potere ritenere viziata la scelta discrezionale di merito della Regione di provvedere alla delimitazione delle zone colpite non per singole aziende, ma per aree territoriali sufficientemente ampie.

     Di tale pronuncia viene ora censurata l’assunto che la delimitazione delle aree colpite dalla calamità sia stata frutto di una scelta discrezionale non sindacabile nel merito e comunque esente da vizi di legittimità; e ciò attraverso le doglianze della violazione e falsa applicazione degli artt.44 T.U. n.1054/1924, 26 e segg. R.D. n.642/1907 in tema di verificazione; della violazione degli artt.1, 2 e 3 L. n.185/1992 nonché dell’eccesso di potere sotto vari profili.

     2. Va esaminato innanzi tutto il primo rilievo con cui parte appellante deduce l’erroneità e l’illogicità della pronuncia impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt.  44 del T.U. n.1054/1924 e 26 e segg. del regolamento di procedura n.642/1907 in materia di verificazione.

     Il rilievo è privo di pregio per la sua contraddittorietà.

     Con esso, infatti, mentre, da un verso, si ripropone l’eccezione di “nullità della verificazione” dedotta nel giudizio di primo grado (perché essa sarebbe stata eseguita in assenza di contraddittorio) e si contesta la decisione impugnata nel punto in cui riconosce l’utilizzabilità di detta verifica, dall’altro, si deduce, contraddittoriamente, l’erroneità della stessa decisione nella parte in cui, in contrasto con quanto statuito in una precedente ordinanza cautelare dello stesso Tribunale che aveva ravvisato la sussistenza di elementi di fumus boni iuris proprio all’esito della verificazione anzidetta, è stato respinto il ricorso sul presupposto della insindacabilità della delimitazione della zona in questione operata dalla Regione.

     3. Quanto al motivo centrale dell’appello - con cui viene dedotta la erroneità e illogicità della sentenza impugnata per violazione degli artt. 1, 2 e 3 della legge 14.2.1992, n.185  nonché per eccesso di potere sotto vari profili, in particolare sotto quello del difetto di istruttoria e della carenza di motivazione - deve ritenersi, invece, che il motivo stesso debba essere favorevolmente apprezzato alla stregua delle considerazioni che seguono.

     3.1. Va premesso in proposito, - premesso che la legge 14 febbraio 1992, n. 185, concernente l’erogazione di provvidenze per far fronte ai danni derivanti da calamità naturali o da avversità atmosferiche con individuazione del relativo procedimento, prevede  (dopo avere indicato all’art.1 un incremento del fondo di dotazione di solidarietà nazionale) due distinte fasi volte all’individuazione dei soggetti aventi titolo ai previsti benefici; e cioè: una prima fase, caratterizzata dalla proposta regionale “di declaratoria della eccezionalità dell’evento” al Ministero dell’Agricoltura e delle Foreste da deliberare entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla cessazione dell’evento dannoso, con specifica individuazione dei territori danneggiati, e dalla conseguente procedura “di delimitazione del territorio colpito”, il cui espletamento è prioritario rispetto alla individuazione concreta degli aventi titolo alle provvidenze da erogare (art.2); ed una seconda fase, caratterizzata dall’effettuazione delle assegnazioni previste ai soggetti aventi titolo cioè “alle aziende agricole, singole o associate, ricadenti nelle zone delimitate, che abbiano subito danni non inferiori al 35 per cento della produzione lorda vendibile, esclusa quella zootecnica” (art.3).

     Nel procedimento relativo all’attivazione degli interventi del predetto fondo di solidarietà nazionale, quindi, viene ad assumere rilevanza essenziale – ad avviso del Collegio - il corretto svolgimento delle modalità della iniziativa regionale volta a delimitare il territorio colpito dagli eventi calamitosi e ad accertare i relativi danni, ai fini della successiva deliberazione della proposta di declaratoria dell’eccezionalità dell’evento e dell’individuazione delle provvidenze da concedere ai soggetti richiedenti i relativi benefici, iniziativa che deve essere, invero, sorretta da un’adeguata istruttoria e basata su una motivazione che indichi sufficientemente le ragioni che l’hanno determinata.

     Ciò posto, non sembra alla Sezione che il Giudice di prime cure abbia correttamente statuito nel considerare legittima, in relazione al caso in esame, la delimitazione delle aree colpite dalle menzionate calamità, ritenendola frutto di una scelta delle Amministrazioni procedenti non sindacabile nel merito, in particolare sotto i profili di illegittimità dedotti, atteso che le valutazioni  che comportano scelte discrezionali su base tecnica devono essere in ogni caso adeguatamente motivate e possono essere sindacate in sede di legittimità sotto il profilo dell’eccesso di potere per vizi logici e per difetto di istruttoria. (cfr., tra le tante, Cons. St., Sez. VI 1.3.2002, n.1259).

     Le valutazioni attribuite dalla legge all’Amministrazione regionale nella materia in questione, invero, si risolvono proprio in un’attività che, comportando scelte discrezionali su base tecnica, si atteggia non diversamente da qualsiasi attività valutativa che debba fondarsi su parametri prestabiliti; come tali, dette valutazioni devono essere, dunque, motivate adeguatamente e sono sindacabili in sede giurisdizionale specialmente sotto i profili dell’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

     Non può condividersi pertanto la statuizione dei primi giudici che, disconoscendo la sussistenza di detti vizi di legittimità, non hanno tenuto adeguatamente conto, con riguardo al procedimento in questione, della documentazione relativa ai notevoli danni subiti dal ricorrente, la cui azienda risultava situata proprio nelle immediate vicinanze della zona considerata l’epicentro delle calamità predette, documentazione a suo tempo non valutata adeguatamente nemmeno negli atti originariamente impugnati, privi  in effetti di una sufficiente motivazione e non preceduti da adeguata istruttoria.

     In particolare, l’erronea valutazione appare evidente se si considera il fatto che i terreni appartenenti all’azienda del Giuffredi sono stati esclusi dalla delimitazione nonostante che essi, secondo quanto emerge dalla cartografia delle delimitazioni,  fossero ubicati in prossimità dell’epicentro della calamità e fossero stati gravemente colpiti (come rappresentato più volte dall’interessato e come riconosciuto dalla stessa Amministrazione che ha considerato l’azienda predetta tra quelle con un danno alle colture superiore al limite minimo di legge) - soltanto perché situati in una zona per così dire “franca”, compresa tra le due più ampie aree limitrofe, inserite invece dall’Amministrazione nella suddetta “delimitazione” di territori colpiti dall’evento calamitoso in questione.

     Tale documentazione, unitamente ad altra depositata nel giudizio di prime cure, offre adeguata conoscenza, invero, dei notevoli danni subiti dall’azienda di cui trattasi, la quale peraltro, a seguito di accertamenti successivamente svolti dai competenti organi territoriali, è risultata tra le prime aziende colpite della provincia parmense, con danni pari a circa il 45% della produzione vendibile.

     Or dunque nel caso in esame - nonostante che alla stregua delle citate circolari n.1303/1998 e n. 231/1983 fosse stato disposto che da parte delle Amministrazioni procedenti doveva evitarsi “ogni tendenza alla generalizzazione….con pregiudizio delle aziende maggiormente danneggiate”- la delimitazione effettuata ha avuto, invece, un carattere notevolmente generalizzato tanto da ricomprendere nella superficie delimitata, senza distinzione alcuna, terreni molto più lontani dall’epicentro della calamità e più marginalmente colpiti dagli eventi atmosferici dalla stessa scaturiti.

     Si imponeva dunque, in presenza di tale particolare situazione, un’indagine istruttoria più approfondita di quella effettuata nella specie (per campioni) previo tempestivo sopraluogo da parte dell’Amministrazione al fine di procedere alla verifica dei danni in concreto subiti e valutare la possibilità di ricomprendere nella delimitazione effettuata, in considerazione anche della significativa estensione di 24 ettari, il terreno danneggiato appartenente all’interessato.

     Appare pertanto evidente, alla stregua di quanto innanzi osservato, la inadeguatezza della istruttoria effettuata nella specie dall’Amministrazione procedente.

     3.2. D’altra parte, il procedimento come sopra svolto non sembra avere rispettato nemmeno il disposto di cui all’art.2 della legge n.185 cit, che non indica affatto l’andamento o le dimensioni minime delle zone da ritenere colpite da eventi calamitosi, come invece stabilito dall’Amministrazione negli atti impugnati e ritenuti immuni da vizi di legittimità dai primi giudici.

     In proposito, non può sottacersi, peraltro, che la stessa Amministrazione regionale in altri territori dell’Emilia-Romagna (in particolare, nella provincia di Bologna) ha effettuato, onde evitare gli effetti negativi che le menzionate circolari intendono escludere, una delimitazione nella quale, evitando ogni genericità nella scelta, ha individuato invece numerose “microzone” colpite dalla calamità; il che dimostra, come sottolinea appunto la difesa del ricorrente, la non correttezza delle due enormi e astratte delimitazioni effettuate nella procedura di cui trattasi (riferita alla provincia di Parma), dove l’eccessiva generalizzazione dei territori ha finito per escludere, appunto, proprio l’azienda del ricorrente, risultante in concreto tra le più danneggiate.

     4. Sulla base delle osservazioni che precedono, non può essere condivisa, pertanto, la argomentazione svolta nella sentenza de qua secondo cui il fatto “che la sola azienda ricorrente possa avere subito un danno superiore alla soglia del 35%....non consente di ritenere viziata, sotto il profilo della legittimità, la scelta discrezionale di merito della Regione, di provvedere alla delimitazione delle zone colpite per aree territoriali sufficientemente ampie e non per singole aziende”, considerazione che non appare, invero, corretta anche perchè viene a concretarsi in una contrapposizione tra aree territoriali ed aziende, senza tenere presente, come accennato, quanto disposto dalla legge n.185/1992 e dalle circolari in materia di calamità del Ministero dell’Agricoltura 4.11.1988, n.1303 e 2.3.1983, n.231, nelle quali viene raccomandato, appunto, di evitare nelle delimitazioni ogni tendenza alla generalizzazione, per quanto riguarda sia la valutazione dei danni, sia la estensione delle zone colpite, potendo condurre ciò “alla dispersione dei mezzi finanziari disponibili, con pregiudizio delle aziende maggiormente danneggiate”.

     Pertanto, pur volendo ammettere che il compito della Regione non era quello di individuare la singola azienda agricola danneggiata, ma piuttosto quello di delimitare parti significative del territorio provinciale interessato dagli eventi calamitosi, senza estendere le aree effettivamente danneggiate mediante l’inclusione di determinate singole aziende, deve ritenersi, comunque, che non era corretto nella fattispecie che l’Amministrazione - per non includere altre aziende limitrofe (posto che la individuazione delle zone danneggiate si svolge per aree) risultate poco o per nulla danneggiate - escludesse, senza un’adeguata motivazione e senza i necessari approfondimenti istruttori, un’azienda di notevole estensione territoriale tra le più danneggiate della provincia, come quella del ricorrente, sol perché situata fuori dai confini delle due più ampie aree individuate nella delimitazione suddetta e non entro gli stessi.

     5. Appare, in conclusione, fondata la censura di carenza di istruttoria in relazione alla denunciata insufficienza nello svolgimento del procedimento in parola da parte dell’Amministrazione e alla scelta effettuata per campioni mediante criteri non adeguati e comunque non rappresentativi della effettiva dimensione nella zona in questione dell’evento calamitoso; nonché la censura di mancanza di una sufficiente motivazione in ordine alla esclusione,  dalla delimitazione di cui trattasi, dell’azienda del sig. Giuffredi, soprattutto in considerazione della circostanza che il medesimo aveva più volte comunicato all’Amministrazione regionale, immediatamente dopo il verificarsi della calamità in questione, il suo stato di titolare di un azienda particolarmente danneggiata specificando l’incidenza della calamità predetta sulle colture dei suoi terreni.

     Per tali ragioni la sentenza impugnata, che non ha accolto tali censure, va riformata e il ricorso in appello va accolto nei sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento degli atti impugnati in prime cure, salvi restando gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

     Sussistono, peraltro, giustificati motivi per la compensazione, tra le parti, delle spese di causa.

P.Q.M.

     Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza di primo grado e gli atti originariamente impugnati salvo ogni ulteriore provvedimento dell’Amministrazione.

     Spese compensate.

     Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

     Così deciso in Roma, il 15 ottobre 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Mario Egidio SCHINAIA    Presidente

Sabino LUCE                           Consigliere

Luigi MARUOTTI                                      Consigliere

Carmine VOLPE                                     Consigliere

Domenico CAFINI      Consigliere Est. 

Presidente 

Consigliere       Segretario 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA 

il.....................................

(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

Il Direttore della Sezione 
 
 

CONSIGLIO DI STATO

In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) 

Addì...................................copia conforme alla presente è stata trasmessa  

al Ministero.............................................................................................. 

a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 

                                    Il Direttore della Segreteria

 

N.R.G. 1288/2002


FF