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PRATICA : ____________


Documento n. 1 di 2

ANTICHITA' E BELLE ARTI Imposizione del vincolo e notificazione

Consiglio di stato , sez. VI, 16 settembre 1998, n. 1266


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta ) ha
pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso proposto da Giovanni Falanelli in qualità di titolare
della Farmacia " Due Torri " rappresentato e difeso dagli avv.ti
proff. Antonio Carullo, Mauro Chiesi, Angelo Clarizia ed
elettivamente domiciliato in Roma, via Principessa Clotilde n. 2
contro
Le Generali Assicurazioni S.p.a., in persona del legale
rappresentante p.t. non costituita;
Lukas Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t.
rappresentato e difeso dall'avv. Claudio Cristoni ed elettivamente
domiciliato in Roma Lungotevere Michelangelo n. 9 (c/o G. M. Grez).
e nei confronti
Ministero dei beni culturali ed ambientali in persona del Ministro
p.t. rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato
presso cui è ope legis domiciliato in Roma via dei Portoghesi n. 12
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell'Emilia
Romagna n. 676 del 17 ottobre 1997;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Lukas S.r.l. e del
Ministero dei beni culturali ed ambientali;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 19 giugno 1998 relatore il Consigliere
Luciano Barra Caracciolo e uditi, l'Avv. Clarizia, l'Avv. Cristoni e
l'Avv. dello Stato Gentili;
Ritenuto e considerato in fatto quanto segue:


Fatto

Con la sentenza in epigrafe, il Tar dell'Emilia Romagna, sede di Bologna, ha accolto il ricorso proposto dalla S.p.a. Assicurazioni Generali avverso il D.M. con cui sono stati vincolati i locali dati in locazione dalla ricorrente stessa ed i relativi arredi, in quanto reputati di interesse particolarmente importante ai sensi della legge 1 giugno 1939, n. 1089. Il Tribunale respingeva preliminarmente l'eccezione di inammissibilità del gravame per carenza di interesse sollevata dal controinteressato conduttore, dott. Falanelli , rilevando che il vincolo impugnato ineriva alla destinazione in atto anche del bene immobile in proprietà della ricorrente e le impediva di liberare i locali stessi. Nel merito, il Tar richiamava la giurisprudenza della VI Sezione del Consiglio di Stato e affermava che l'impugnato decreto, pur formalmente vincolando locali ed arredi in quanto di interesse storico artistico quale memoria dell'originaria attività di spezieria anticamente svolta, si traduceva in un vincolo alla destinazione attuale ad esercizio farmaceutico. Ciò costituiva un aspetto del D.M. viziato da eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di presupposti e carenza di motivazione.
Riteneva inoltre il Tar che dalle acquisite emergenze istruttorie si poteva rilevare il difetto di presupposti dell'atto, posto che gli arredi oggetto del vincolo impugnato risultano di epoca ben più recente dell'attività speziaria, iniziata nel 1518, risalendo talora a decenni fa. La relazione istruttoria dell'Istituto regionale beni artistici culturali ed ambientali affermava anzi che i locali sono ormai privi delle principali attrezzature che connotavano l'attività degli speziali. Ultronee oltre alla ragione addotta a sostegno del vincolo appaiono le considerazioni relative alle finiture ed alle decorazioni dei locali, mentre il precedente vincolo di cui al D.M. 21 febbraio 1962 sull'immobile stesso lo vincolava come "elegante costruzione cinquecentesca con elementi decorativi in cotto", senza nulla rilevare circa il preteso valore dei locali interni, degli arredi e dell'attività svolta.
Appella il conduttore Falanelli ribadendo l'inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, poiché la società locatrice non era proprietaria degli arredi e quindi non legittimata a contestare un vincolo su beni altrui.
Nel merito lamenta una frettolosa lettura da parte del Tar della sentenza della VI Sezione n. 819\90, circa la non sottoponibilità a tutela della destinazione d'uso laddove la ricorrente in primo grado non aveva sollevato questo profilo ed essendo perciò il Tar andato ultra petita. La sentenza della VI Sez. avrebbe affermato che oggetto del vincolo possono essere solo cose materiali e non attività artigianali o simili. Questo non è il caso in esame dove oggetto del vincolo sono i locali e gli arredi, cioè un vincolo a più beni al fine di perpetuarne la destinazione d'uso. In tal senso, l'appellante si richiama al precedente della stessa Sezione n. 321\90, ove il vincolo di un immobile alla sua attuale destinazione è stato reputato legittimo per i suoi collegamenti alla storia dell'arte e della cultura. Sarebbe ormai jus receptum che i beni possono essere soggetti a tutela anche quando consentano la destinazione d'uso per il tramite della quale si è consolidato l'interesse storico e culturale.
La sentenza appellata parte dunque dal presupposto errato che il vincolo sia stato su di un'attività e non su beni, ed erra in diritto non allineandosi ai chiarimenti interpretativi giurisprudenziali sull'art. 2 della l. 1039/1939, dopo che l'art. 4 del d.l. 832/1986 ha chiarito che non è in contrasto con l'art. 41 Cost. limitare esercizi con determinate attività imprenditoriali in relazione a particolari finalità pubbliche.
L'appello censura poi che il Tar avrebbe sconfinato nel sindacato di merito sull'atto, senza specificare poi quale profilo di eccesso di potere fra quelli che rendono sindacabili gli atti tecnico - discrezionali, sarebbe ravvisabile. Risulterebbe invece che i presupposti di fatto da cui far derivare la valutazione della sussistenza dell'interesse al vincolo sono pienamente riscontrabili e tale valutazione rientra nella piena discrezionalità della p.a.. A fronte delle chiare indicazioni di fatto enunciate dall'amministrazione stessa, il Tar ha fatto illegittimamente ricorso ad una verificazione tecnica. In ogni caso, poi, la verifica compiuta ha evidenziato la correttezza dell'apposizione del vincolo. Gli arredi furono fin dagli anni '30 sottoposti a vincolo, essendosi accertato, anche in sede di verifica, che essi sono assolutamente tipici, perché i successivi rifacimenti sono sempre stati eseguiti previa autorizzazione della Sovrintendenza e mantenendo lo stile originario, ma anche perché caratterizzati dalla presenza di antiche scaffalature, antichi strumenti diretta testimonianza dell'antico uso. Argomenta l'appellante che dalla relazione istruttoria e dagli atti si rileverebbe che il vizio è stato apposto anteriormente al 1989, e gli arredi furono realizzati su disegno imposto dalla allora competente autorità. In proposito il vizio riscontrato dal Tar sarebbe imprecisato nella sua individuazione e contrastante con l'implicita preimposizione del vincolo fin dal 1924, con un decreto che si sarebbe occupato del mantenimento dell'originaria destinazione e dello stile degli arredi, e di cui il D.M. impugnato sarebbe una conferma, tant'è che lo stesso utilizza il verbo "confermare".
Si è costituito il Ministero per i beni culturali sostenendo l'erroneità della sentenza appellata.
Si è costituita inoltre la Lukas S.r.l., avente causa dall'originaria proprietaria dell'immobile e ricorrente in primo grado, argomentando l'infondatezza dell'appello.

Diritto

1. Va anzitutto respinta l'eccezione di carenza di legittimazione all'impugnazione dell'originaria ricorrente, già disattesa dal Tar, riproposta in appello in relazione alla circostanza che il vincolo impugnato è stato imposto su arredi che appartengono al conduttore dei locali, cioè al titolare della farmacia, e non alla società ricorrente nonché, al tempo, locatrice.
Va infatti notato che il vincolo quale esplicitato dal D.m. impugnato consiste nel riconoscimento dell'interesse particolarmente importante, ai sensi della legge 1 giugno 1939, n.1089, dei "locali e degli arredi", laddove l'indicazione dei primi vale a definire la portata del vincolo sui secondi.
Ciò significa che i locali, cioè gli ambienti, sono soggetto del vincolo non nella loro conformazione strutturale e costruttiva, già sottoposta a precedente vincolo richiamato dal decreto in questione(notifica del 21\2\1962, citata nel secondo alinea, della quale non può certo dirsi che l'attuale D.m. sia una conferma, stante la diversità dell'oggetto tutelato), ma nella loro connessione agli arredi: tutelata, quindi, implicitamente ma necessariamente, è la destinazione, e quindi l'attività commerciale, che alla presenza di tali arredi si collega. Tale attività, dunque, costituisce l'oggetto della tutela, combinando, nel loro significato compiuto, le espressioni usate nel decreto per definire il proprio oggetto: il termine "locali" - essendo da escludere che riguardi l'identità dell'immobile in sé, già tutelata - rinvia univocamente alla locazione e alla destinazione d'uso che da questa discende, cristallizzata dal vincolare espressamente gli arredi ad essa funzionali. Poiché un vincolo di destinazione, oltretutto senza limiti di tempo, incide sensibilmente sul contenuto del diritto di proprietà, limitandone la facoltà di godimento, per rimuovere la lesione derivante da un siffatto vincolo, il proprietario e locatore è certamente legittimato a rivolgersi al giudice amministrativo.
2. Le considerazioni che precedono consentono di definire pure il merito della controversia. L'appellante ha sostenuto che il Tar sul punto si è espresso in modo poco chiaro, prestandosi alla critica appellatoria di non avere indicato quale motivo sarebbe andato "ultra petita" nel dichiarare non sottoponibile a tutela la destinazione d'uso dei beni immobili, poiché la relativa "eccezione" non sarebbe stata sollevata dal ricorrente in primo grado. Certamente il Tar sul punto si è espresso in modo poco chiaro, prestandosi alla critica appellatoria di non avere indicato quale motivo sarebbe stato accolto con la statuizione in discussione. Senonché, al di là della incompiutezza dello svolgimento logico del Tar quanto alle sue premesse, la censura accolta è chiaramente desumibile dal terzo motivo del ricorso di primo grado, laddove si lamenta che "sottoporre alcuni locali alla normativa della legge 1089 del 1939 significa impedire al proprietario una modifica strutturale degli stessi - e su tale potere "nulla quaestio" - ma non può significare, altresì, il mantenimento in perpetuo dell'attuale uso dei locali stessi, il che sembra abbia voluto il Ministro col decreto 8 maggio 1989".
Tale censura, basata sulla critica lessicale all'espressione del D.m. per cui l'arredo fisso "de quo" costituirebbe un complesso inscindibile con le strutture del locale, viene definita in termini di sviamento di potere, legato allo scopo, estraneo alle disposizioni degli artt. 1 e 2 della legge 1089/1939, di precludere al proprietario la liberazione dei locali per riacquistarne la disponibilità.
Sulla scorta di una tale deduzione può concordarsi con il giudice di primo grado circa l'attinenza del precedente di questa Sezione da esso citato all'accoglimento del suddetto ordine di censure per eccesso di potere. Va riaffermato infatti che oggetto della tutela di cui agli artt. 1 e 2 della citata legge possono essere solo le cose materiali ivi elencate, incorporanti i valori culturali (cognitivi, storici, artistici) che sono la ragion d'essere della tutela stessa. Tali valori debbono essere "incarnati" in strutture materiali, e queste debbono in qualche modo perpetuabili e stabili, non potendo immaginarsi che la tutela, o meglio, le stesse identificabilità ed esistenza del valore riconosciuto pregnante per l'ambiente sociale, possano dipendere dalla volontà se non dal capriccio del singolo. Pertanto non è consentito dilatare l'interpretazione della legge al punto da far ricomprendere tra i beni tutelabili, come si dà anche nel caso che ci occupa, la gestione commerciale o l'esercizio artigianale di determinate attività. Il precedente citato, da cui in questa sede non v'è ragione di discostarsi, ha infatti chiarito che l'annosità dell'esercizio di un'attività, anche legata ad un laboratorio, non basta per incorporare nell'immobile locato i valori tecnico culturali legati all'attività stessa.
La conservazione dell'uso locativo, mediante vincolo esteso all'arredo, non è idonea a perpetuare il valore in ipotesi riconosciuto particolarmente importante, assumendo un peso determinante, in proposito, la volontà del conduttore di proseguire l'attività ritenuta manifestazione di detto valore, e ciò persino a prescindere dal luogo di svolgimento; rispetto a tale prosecuzione, l'atto di vincolo amministrativo finisce coll'imporsi quale mero strumento coercitivo, peraltro a solo danno del proprietario, di mantenimento del contratto di locazione (atteso che la perpetuazione dell'attività richiederebbe necessariamente il permanente del godimento dell'immobile). Se dunque le cose materiali sono conservabili in sé, sia mobili che immobili, mediante le opportune misure prescrivibili in sede di vincolo (e ciò non ha attinenza, s'è visto, con la destinazione d'uso del locale, che ben può essere vincolato nella sua identità strutturale come altrettanto possono esserlo arredi mobili, questi anche sotto il profilo funzionale), la perpetuazione del valore culturale di un'attività trova la sua sede naturale, cioè sociale, in mancanza di una base legale per un potere autoritativo ad hoc, nella volontà degli uomini di studiarne lo stato dell'arte, di rinnovarla verso nuove acquisizioni, di conservarne la spinta etica e conoscitiva mediante scuole e operosità.
In contrario non vale richiamare le altre pronunzie di questa stessa Sezione (n. 321 del 1990 e n. 741 del 1993). Le stesse costituiscono un episodio sostanzialmente unitario, essendo la seconda un mero richiamo della prima, con riguardo al punto qui in discussione. La tesi che le sostiene fa leva sull'art. 11 della legge 1089/1939, che al secondo comma, vieta che le cose "previste dagli artt. 1 e 2 "possano essere adibite ad usi non compatibili con il loro carattere storico od artistico, oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione od integrità. Una simile lettura, che da tale dettato fa discendere la vincolabilità di un immobile non nella sua identità strutturale, si badi, ma ad una sua specifica destinazione locativa, corrisponde ad una visione autoritaria e svalutativa del diritto di proprietà, perché, fortemente restrittiva del principio di legalità che caratterizza i poteri ablatori in senso lato dell'Amministrazione pubblica. Essa mira infatti a trasformare una norma che si limita a consentire prescrizioni, accessorie e strumentali, conservative delle caratteristiche storico - architettoniche di determinati beni oggetto di tutela, in una disposizione che consente poteri sostanzialmente espropriativi di un diverso bene, immobile, in funzione di caratteristiche di beni mobili che su esso insistono per atto del detentore. Ovvero, in una norma che anziché consentire eventualmente di limitare le destinazioni locative che in concreto si rivelino incompatibili con le anzidette caratteristiche strutturali, esclude a priori ogni destinazione diversa da quella in atto al momento dell'imposizione del vincolo. In sostanza è nella logica del sistema legale prevedere un potere tecnico - discrezionale di prescrizioni strumentali fondato su accertamenti da condurre nel caso concreto, come conferma il secondo comma dell'art. 12 della l. n. 1089/1939, laddove facendo applicazione del citato principio dell'art. 11, comma 2, (richiamato dal primo comma dell'art. 12 stesso con riguardo alle cose di proprietà privata), dispone che il proprietario che intenda trasportare cose mobili tutelate in altra dimora dovrà darne notizia all'amministrazione che potrà prescrivere le misure opportune per evitare danni. Ciò conferma che arredi e mobili sono previsti come normalmente trasferibili in luoghi diversi, essendo il relativo problema di tutela a carico del proprietario degli stessi, e, più ancora, che la loro ubicazione non può considerarsi oggetto di tutela in sé.
Se così fosse, infatti, si forzerebbe la lettura e la ratio complessiva della legge al punto di trasformare la norma in esame da disposizione permissiva del godimento del proprietario in conformità di limiti di interesse generale, secondo l'impostazione dell'art. 42 Cost., in precetto impositivo di una servitù pubblica immobiliare legislativamente innominata (perché attinente non al valore del bene immobiliare in sé, separatamente e per volontà di un soggetto detentore, diverso dal proprietario), quindi in contrasto con il principio di legalità ex artt. 42-43 Cost.
Per contro, la norma in parola non necessita, per la sua osservanza, di pervenire all'imposizione di un vincolo di destinazione d'uso che investa i locali in cui, in ipotesi, siano conservati dei mobili sottoposti a vincolo. Sarà semmai il proprietario degli arredi stessi a doverne garantire opportunamente l'integrità e la funzionalità conformi al valore tutelato, secondo le prescrizioni che la legge prevede possano essere a lui impartite, e ciò a prescindere dal comma dell'art. 12 cit. in guisa tale da precisare il senso del secondo comma dell'art. 11, già comunque ricavabile dal sistema complessivo della legge di tutela e dal principio di legalità che governa la materia.
L'art. 11, interdice, dunque, utilizzazioni lesive del valore incorporato nel bene, ma in nessun modo legittima l'imposizione, a priori, di un vincolo di destinazione su beni immobili allorché tale destinazione si connetta solo indirettamente e non univocamente alla possibilità di conservare integrità fisica e funzionale dei mobili che eventualmente contenga. Le osservazioni finora svolte valgono a tenere fermo il punto centrale deciso in primo grado e quindi a confermare la sentenza appellata, a prescindere dalle ulteriori considerazioni in fatto da essa compiute. Le contestazioni al riguardo sono pertanto assorbite, dovendo considerarsi ultronea la loro trattazione: quand'anche le dette censure fossero fondate, infatti, rimarrebbe fermo l'annullamento dell'atto impugnato in primo grado in accoglimento del terzo motivo del ricorso di prime cure.
L'incertezza della materia consiglia peraltro di compensare le spese del presente grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunziando, respinge l'appello confermando la sentenza impugnata. Spese compensate.
Ordina che la decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in s. g. (Sezione Sesta) nella camera di consiglio del 19 giugno 1998 con l'intervento dei signori:
Pasquale de Lise - Presidente
Costantino Salvatore - Consigliere
Corrado Allegretta - Consigliere
Paolo D'Angelo - Consigliere
Luciano Barra Caracciolo - Consigliere Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETARIA IL 16 SET. 1998

Costituzione della Repubblica art. 42
Costituzione della Repubblica art. 43
LS 1 giugno 1939 n. 1089 L.
LS 1 giugno 1939 n. 1089 art. 1 L.
LS 1 giugno 1939 n. 1089 art. 11 L.
LS 1 giugno 1939 n. 1089 art. 2 L.