REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.2335/09

Reg.Dec.

N. 4357 Reg.Ric.

ANNO   2008

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4357/2008, proposto da COMITATO GEST. COMPRENSORIO ALPINO CA TO 2 “ALTA VALLE SUSA” rappresentato e difeso dall’Avv. Paolo Scaparone con domicilio eletto in Roma Corso V.Emanuele II, n.18 presso Gian Marco Grez

contro

REGIONE PIEMONTE rappresentata e difesa dall’Avv. Gabriele Pafundi e Pier Carlo Maina con domicilio eletto in Roma V. Giulio Cesare, n. 14 Sc A/4

e nei confronti di

TABLINO GIULIO rappresentato e difeso dall’Avv. Alessandra Carozzo e Gabriele Pafundi con domicilio eletto in Roma V. Giulio Cesare, n. 14 SC A/4 presso Gabriele Pafundi

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale PIEMONTE - TORINO :Sezione II n.2982/2007, resa tra le parti;

     Visto l’atto di appello con i relativi allegati;

     Visti gli atti di costituzione in giudizio di REGIONE PIEMONTE e di TABLINO GIULIO;

     Viste le memorie difensive;

     Visti gli atti tutti della causa;

    Alla pubblica udienza del 09 Gennaio 2009, relatore il Consigliere Roberta Vigotti ed uditi, altresì, gli avvocati Scaparone, Pafundi e Carrozzo;

     Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

     Il comitato di gestione del Comprensorio alpino CA TO 2 “Alta Valle Susa” chiede la riforma della sentenza con la quale il Tar del Piemonte ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento della determinazione del responsabile del settore caccia e pesca della regione Piemonte n. 114 del 1° giugno 2006, n. 114, che ha rilasciato al signor Giulio Tablino la concessione per l’istituzione dell’azienda faunistico-venatoria “Salbertrand”, nel territorio del comune omonimo.

     Espone l’appellante che il territorio dell’alta valle di Susa, nella suddivisione regionale in ambiti territoriali di caccia (ATC) e comprensori alpini (CA) ricade nel CA TO 2 “Alta Valle Susa”, che si estende per circa 53.260 ha, di cui già 2.500 costituiscono territorio dell’azienda faunistico-venatoria “Val Clarea”.

     In data 18 aprile il signor Tablino ha presentato domanda alla Regione Piemonte per ottenere la concessione alla gestione di azienda faunistico-venatoria nel comune di Salbertrand. Il Comune, proprietario dei terreni interessati, con determinazione del responsabile dell’ufficio tecnico in data 31 maggio 2002 e sulla scorta della deliberazione consiliare 12 aprile 2002, n. 19, ha rilasciato, senza previo esperimento di gara, il titolo richiesto per uso venatorio dei terreni comunali, stipulando all’uopo apposita convenzione che prevede, dietro corresponsione di modesto canone di affitto, il diritto di caccia per i residenti e l’impegno per il concessionario a predisporre programmi di conservazione e ripristino ambientale, senza alcuna indicazione del contenuto dei programmi stessi.

     La Regione ha inviato l’istanza alla Comunità montana Alta Valle Susa in data 20 marzo 2003, per il rilascio del parere prescritto dall’art. 1 d.g.r. 9 dicembre 1996, n. 122-15265; la giunta è stata convocata per il 28 marzo 2003; nel frattempo, con deliberazione del Consiglio provinciale n. 41558 dell’11 marzo 2003 è stato approvato il nuovo piano faunistico venatorio provinciale nel quale il territorio del comune di Salbertrand è stato assoggettato alla gestione del CA TO 2 per la normale caccia programmata; con tale piano, la Provincia invitava la Regione a non rilasciare nuove concessioni faunistico-venatorie nel territorio, tra gli altri, compreso in tale ambito. Con deliberazione in data 30 giugno 2003 la giunta regionale ha espresso il proprio assenso a tale piano.

     Il comitato di gestione del CA TO 2, con lettera del presidente in data 4 luglio 2003 e con successive note, ha manifestato alla Regione le ragioni della propria contrarietà al rilascio della concessione richiesta, senza ricevere alcun riscontro. La giunta regionale, con deliberazione in data 8 marzo 2004, ha approvato nuovi criteri per l’istituzione, la revoca e le dimensioni territoriali delle aziende faunistico-venatorie, disponendo l’abrogazione delle precedenti regolamentazioni, facendo tuttavia salve le istanze già presentate, per le quali continuava ad applicarsi la previgente disciplina: di conseguenza, con determinazione del dirigente del settore caccia in data 23 marzo 2004, la Regione ha rilasciato al controinteressato la concessione per l’istituzione dell’azienda, avverso la quale la Provincia di Torino ha manifestato il proprio dissenso con nota del 15 aprile 2004.

     Il Tar del Piemonte, al quale si è rivolto il comitato di gestione del comprensorio, ha annullato tale concessione con sentenza in data 7 luglio 2004, per violazione delle regole partecipative; il Consiglio di Stato, con ordinanza del 22 ottobre 2004 ha respinto la domanda di sospensione della sentenza. La Regione, con deliberazioni in data 29 novembre 2004, ha di conseguenza bloccato fino a dicembre 2005 il rilascio di nuove concessioni, e ha modificato l’art. 11 comma 6 d.g.r. 15-11925/2004, in modo di impedire la caccia sul territorio che avrebbe dovuto ospitare l’azienda faunistica Salbertrand.. Avverso quest’ultima deliberazione ha presentato ricorso al Tar il comitato di gestione del CA TO 2; con sentenza del 31 marzo 2006 il ricorso è stato accolto, ed è stato annullato il divieto assoluto di caccia sul territorio destinato ad azienda faunistico-venatoria in caso di pendenza di procedimento giurisdizionale sulla validità della concessione. Sia il signor Tablino che la Regione hanno proposto appello avverso tale sentenza, chiedendone in via incidentale la sospensione; il Consiglio di Stato, con ordinanze in data 29 agosto 2006 ha respinto le istanze cautelari. Il comitato di gestione del CA TO ha pertanto invitato la Regione ad adottare le misure necessarie per rendere chiara la possibilità di cacciare nei terreni de quibus. Frattanto, nell’approssimarsi della scadenza del termine del 31 dicembre 2005, fissato dalla Regione per la sospensione dei procedimenti di rilascio delle concessioni di azienda, con deliberazione della giunta regionale del 28 dicembre 2005 sono stati introdotti nuovi e più restrittivi criteri per il rilascio di tali concessioni, mediante riduzione della misura massima del territorio di ciascun CA TO che può essere destinata alla gestione privata della caccia ed esclusione del rilascio di concessione di aziende che “comportino l’interruzione della continuità territoriale dell’ATC o del CA in cui ricadono”; peraltro, la medesima deliberazione ha riaperto a far data dal primo gennaio 2006 i termini per il rilascio delle concessioni, quale quella richiesta dal signor Tablino.

     A seguito di diffide presentate dall’interessato, la Regione ha riaperto il procedimento per l’istituzione dell’azienda, comunicandone l’avvio anche al comprensorio, che ha presentato osservazioni contrarie. Il Tar del Piemonte, su ricorso presentato dal Tablino avverso il silenzio serbato dalla Regione, ha dichiarato il gravame inammissibile; la Regione, con determinazione del 1° giugno 2006, ha rilasciato la concessione richiesta e, con d.g.r. in data 9 maggio 2006, ha modificato la deliberazione del 28 dicembre 1998 proseguendo, anche in pendenza del ricorso proposto dal CA TO 2 avverso la nuova concessione, l’opera di protezione degli interessi del Tablino. Da ultimo, con la sentenza oggetto del presente giudizio, il Tar ha respinto il ricorso proposto dal comprensorio avverso la concessione per l’istituzione dell’azienda faunistico-venatoria denominata “Salbertrand, di ha 2753.36.27, rilasciata al signor Tablino.

     Avverso tale sentenza sono avanzate le seguenti censure: 
1) Violazione artt. 1, 3 legge n. 241 del 1990, 1 e 16 legge n. 157 del 1992 nonchè legge reg. n. 70 del 1996. Violazione del principio di ragionevolezza e di leale collaborazione. Eccesso di potere sotto diversi profili.

     L’Amministrazione non ha compiuto la doverosa ponderazione degli interessi in gioco, in particolare tra la gestione del CA TO 2 e quella dell’aspirante nell’ottica della migliore scelta per l’interesse pubblico. Il Tar ha respinto tale motivo, già contenuto nel ricorso di primo grado, qualificando il potere di istituzione di azienda faunistica come sostanzialmente vincolato ed escludendo che l’Amministrazione dovesse compiere una qualche comparazione. In realtà, i dati normativi (legge n. 157 del 1992; legge reg. n. 70 del 1996) portano a concludere che il potere suddetto è discrezionale, anche perchè manca nelle norme suddette la fissazione di un limite minimo di superficie da adibire al regime venatorio privato che, quindi, è un regime eventuale e non necessario, a differenza della caccia programmata che si conferma come lo strumento organizzativo più efficace per il perseguimento dell’interesse pubblico. Il potere di istituire un’azienda faunistico-venatoria implica, quindi, una scelta tra due modelli organizzativi, l’uno (la caccia programmata) di carattere generale; l’altro (la caccia privata), di natura eccezionale.

     La ponderazione tra gli interessi coinvolti nella scelta è, dunque, dovere dell’Amministrazione, anche in ossequio all’art. 1 comma 11 legge n. 241 del 1990, che codifica il concetto della c.d. funzionalizzazione del potere amministrativo per il raggiungimento dell’interesse pubblico nella concreta situazione di fatto e alla luce della natura concessoria del provvedimento di cui si discute, evidenziata dalla qualificazione della fauna come patrimonio indisponibile dello Stato, contenuta nella legge n. 157 del 1992. La scelta di attribuire la gestione di un bene pubblico ad un privato è legittima solo ove garantisca un miglior perseguimento dell’interesse pubblico rispetto a quello che assicurerebbero gli strumenti pubblici: nel caso di specie, il CA TO 2 avrebbe potuto essere impegnato in importanti progetti ed interventi ambientali, ma la Regione non ha considerato tali aspetti e non ha compiuto alcun bilanciamento nè alcuna valutazione della gestione già compiuta dal CA TO 2. Inoltre, l’Amministrazione procedente non ha tenuto alcun conto degli apporti partecipativi della Provincia di Torino e della Comunità montana Alta Val di Susa (che, contrariamente a quanto aveva fatto nel procedimento conclusosi con il rilascio della prima concessione, ha espresso parere contrario all’istituzione dell’azienda de qua), in violazione degli artt. 9 e 10 legge n. 241 del 1990 e del principio di leale collaborazione, anche perchè la Provincia è competente all’adozione del piano faunistico territoriale ai sensi degli artt. 10 legge n. 157 del 1992 e 6 legge reg. n. 70 del 1996 ed è titolare delle funzioni amministrative in materia di caccia e protezione della fauna (art. 19 d.lgs. n. 267 del 2000).

     Il Tar ha poi respinto il profilo della censura relativo alla contraddittorietà dell’istituzione dell’azienda rispetto alle future determinazioni del piano faunistico venatorio regionale, senza tener conto della incoerenza dell’azione amministrativa che trascura la funzione di tale piano, al quale l’art. 10 legge n. 157 cit. attribuisce la funzione di determinare criteri per l’individuazione dei territori da destinare alla costituzione di aziende faunistico-venatorie e che la stessa Regione Piemonte, con la deliberazione n. 15-11925/2004, richiama come parametro per il rilascio delle concessioni delle aziende. Inoltre, la giunta regionale, con deliberazione del 28 dicembre 2005, ha fatto discendere dall’imminente adozione di tale piano la provvisorietà di alcune opzioni circa la disciplina delle aziende e l’introduzione di criteri più restrittivi.

     2) Violazione art. 10 l. n. 157 del 1992. Eccesso di potere per violazione della d.g.r. 8 marzo 2004.

     L’art. 10 cit. disciplina le fasi del procedimento di pianificazione faunistica del territorio, disponendo che le Province predispongano i piani faunistico-venatori articolandoli per comprensori omogenei; la Regione invece deve adottare e approvare il piano che coordina i piani provinciali secondo criteri garantiti dall’Istituto nazionale della fauna e, tra l’ altro, può destinare parte del territorio, non superiore al 15%, alla gestione privata della caccia.

     L’istituzione delle aziende faunistico-venatorie deve quindi trovare inserimento all’interno della generale pianificazione del territorio venabile e deve obbedire ai criteri fissati dal piano.

     La d.g.r. 8 marzo 2004 stabilisce, a sua volta, che il rilascio di nuove concessioni “deve tenere conto dell’ obiettivo della distribuzione omogenea delle stesse sul territorio regionale, nel rispetto delle disposizioni regionali e del piano faunistico-venatorio regionale”. Emerge così una forte valorizzazione del ruolo della pianificazione faunistico-venatoria sia a livello provinciale che regionale. Tale programmazione non è stata rispettata nel caso di specie: il piano provinciale approvato con deliberazione 11 marzo 2003 prevede che eventuali nuove concessioni non avrebbero più dovuto interessare il territorio (tra gli altri dell’ ambito venatorio CA TO 2). La Regione Piemonte, con deliberazione 3 giugno 2003, ha espresso ai sensi dell’articolo 6 della legge reg. n. 70 del 1996, l’assenso a tale piano faunistico-venatorio provinciale ma nonostante ciò ha poi rilasciato, con la determinazione impugnata in primo grado, una concessione per l’ istituzione di un’azienda faunistico-venatoria proprio nel territorio del comprensorio ricorrente, senza motivare il dissenso rispetto alle indicazioni del piano provinciale.

     Il rilascio della concessione dell’azienda in discorso, inoltre, determinerebbe una concentrazione nel territorio del comprensorio ricorrente di aree a caccia privata in violazione dell’art. 36 d.g.r. n. 15-11925 del 2004 che impone alla regione di distribuire in modo omogeneo le aziende sull’ intero territorio regionale.

     3) Violazione art. 3 l. n. 241 1990. Eccesso di potere in relazione alla d.g.r. 8 marzo 2004.

     La sentenza impugnata ha respinto il motivo con il quale veniva denunciata la violazione della prescrizione che esclude l’istituzione di aziende che comportino l’interruzione della continuità territoriale del comprensorio interessato, intendendo per “continuità territoriale” una continuità geografica e non anche faunistica. Tale interpretazione non è condivisibile alla luce della ratio legis che vuole evitare una distribuzione delle aree a regime di caccia programmata a macchia di leopardo, a causa delle difficoltà che tale sistema produrrebbe per la permanenza delle specie venabili nel territorio destinato alla caccia programmata con conseguente arricchimento faunistico delle aziende che ne spezzano la continuità. Nel caso in esame, l’azienda Salbertrand taglierebbe in due il territorio del CA TO 2 creando due porzioni separate di aree a caccia programmata, uniti da un piccolo corridoio che non può garantire l’unità faunistica del comprensorio.

     L’appellante conclude per la riforma della sentenza impugnata, contrastato dall’Amministrazione e dal controinteressato, costituitisi in giudizio.

     Il controinteressato ha anche proposto ricorso incidentale, volto a contestare la sentenza nella parte in cui ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione delle deliberazioni regionali che hanno fissato la percentuale di territorio da destinare a caccia privata, deliberazioni rispetto alle quali la concessione impugnata sarebbe meramente attuativa.

     All’odierna udienza, dopo la discussione tra le parti costituite, l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

     I) L’appello, proposto dal comprensorio alpino TO 2, deve essere accolto, nei limiti che si diranno.

     II) Preliminarmente, deve essere esaminato l’appello incidentale svolto dal controinteressato, che sostiene l’inammissibilità del ricorso di primo grado, siccome volto a contestare la legittimità di un provvedimento avente natura meramente attuativa delle deliberazioni regionali, non impugnate, che hanno fissato criteri e limiti della gestione privata della caccia.

     La tesi non può trovare accoglimento poiché, come ha rilevato il Tar nella sentenza gravata, la programmazione regionale, dettata in particolare con la delibera di giunta 8 febbraio 2004, n. 11-11925, non ha recato direttamente alcun pregiudizio agli interessi del comprensorio ricorrente, limitandosi (coerentemente con la propria natura di atto generale e di programmazione) a prescrivere le linee alle quali l’Amministrazione avrebbe dovuto attenersi nell’istituire, rinnovare, revocare le aziende faunistico-venatorie. Solo con la concessione impugnata, che costituisce applicazione non necessitata dei criteri generali, il territorio del CA TO 2 è stato interessato dall’istituzione dell’azienda: ne deriva che avverso tale atto, il primo concretamente lesivo degli interessi del ricorrente, è stato correttamente indirizzato il ricorso davanti al Tar.

     Ugualmente da respingere è l’ulteriore eccezione preliminare svolta dal controinteressato in primo grado, basata sulla considerazione che nessun concreto vantaggio sarebbe derivato al ricorrente dall’annullamento dell’atto impugnato, dal momento che, all’epoca della proposizione del ricorso, sul territorio interessato dall’azienda di cui è causa la regione Piemonte aveva istituito un’area a caccia specifica, che sarebbe rimasta al di fuori, comunque, della gestione del CA TO.

     La sentenza impugnata ha rilevato come (a prescindere dalla circostanza che l’istituzione dell’area a caccia specifica è stata sospesa dal medesimo Tar con ordinanza in data 3 novembre 2006, con conseguente attrazione dell’attività venatoria nella gestione del comprensorio) la deliberazione di cui trattasi (n. 46-4016) era valida solamente per la stagione 2006/2007: è pertanto evidente la sussistenza dell’interesse del comprensorio stesso ad evitare che, al termine della stagione suddetta, si attivasse l’insediamento dell’azienda Salbertrand.

     III) Viene quindi in rilievo il merito dell’appello principale, proposto avverso l’istituzione di azienda per la gestione privata della caccia.

     Come si è premesso, è fondata la censura dedotta con il primo motivo, della carenza di motivazione del provvedimento impugnato, carenza non adeguatamente valorizzata dai primi giudici.

     Fondamentale, al fine del decidere, è la considerazione che il regime privato dell’attività venatoria, che si svolge attraverso e nelle aziende faunistico-venatorie di cui all’art. 16 legge n. 157 del 1992 e il regime programmato della caccia, esercitato mediante l’organizzazione del territorio e l’affidamento della gestione ad organismi pubblici (tra i quali i comprensori alpini), di cui all’art. 14 della medesima legge, pur se inquadrabili ambedue come modi di perseguimento del pubblico interesse connesso alla tutela dell’ambiente (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 4444 del 2004 e n. 4310 del 2008), non sono completamente sovrapponibili per quanto riguarda la gestione del bene “fauna selvatica”, che fa parte del patrimonio indisponibile dello Stato. Proprio in forza di questa definizione, contenuta nell’art. 1 della legge 157, è evidente che, mentre l’attività programmata della caccia, resa attraverso organismi pubblici, rientra nel paradigma comune della gestione del bene pubblico, il regime privato sottrae una parte del patrimonio comune per destinarlo alla gestione privata: tanto è vero che gli artt. 10, comma 5 e 16 della legge citata, e l’art. 20 della legge reg. n. 70 del 1996 consentono tale sottrazione solo nel limite della percentuale massima del 15% del territorio agro-silvo-pastorale regionale e provinciale, e la assoggettano a tassa di concessione oltre che a precisa regolamentazione volta a garantire l’obiettivo naturalistico e faunistico, obiettivo specifico ed ulteriore rispetto alla generale pianificazione regionale e provinciale di cui all’art. 10.

     Al confronto con il generale regime di caccia programmata, l’istituzione di azienda faunistico-venatoria si pone come eccezione rispetto alla regola: e come tale deve essere motivata non tanto e non solo, come ha inteso il Tar nel respingere l’analoga censura svolta in primo grado, in comparazione con la gestione a mezzo dei comprensori alpini o degli ambiti territoriali di caccia, quanto, come pure ha sostenuto l’appellante anche in prime cure, in relazione al perseguimento del concreto interesse pubblico dispiegato “qui e ora” sul territorio. E tale valutazione (che non può essere sostituita o integrata dalle considerazioni svolte in giudizio dalla difesa della Regione), per essere concreta, specifica ed attuale, non può essere ridotta, come erroneamente hanno ritenuto i primi giudici, al mero dato numerico del rispetto della percentuale stabilita per la caccia privata (per lo stesso motivo per il quale il ricorso, pure indirizzato contro il provvedimento concretamente applicativo e non contro gli atti programmatori, è stato ritenuto ammissibile), ma deve emotivamente approdare alla considerazione che quello autorizzato è il miglior modulo possibile, dati i presupposti di fatto, per perseguire l’interesse pubblico.

     Viene così in evidenza come, nell’autorizzare l’istituzione dell’azienda de qua, la Regione non abbia adeguatamente considerato la concreta situazione del territorio interessato e della fauna che vi si trova, per come è stata rappresentata e valutata dagli altri enti istituzionalmente competenti in materia di caccia, (Comunità montana e Provincia). Quest’ultima, alla quale pure, come si è detto, compete provvedere alla pianificazione mediante la destinazione differenziata del territorio, aveva espresso parere contrario all’istituzione dell’azienda con nota del 14 marzo 2006, dopo che con il piano emanato l’11 marzo 2003, sul quale la Regione ha espresso il proprio assenso con deliberazione del 6 giugno 2003, aveva già escluso l’opportunità di inserire altre aziende faunistico-venatorie nel territorio del CA TO 2; ugualmente negativo era stato il parere del presidente della Comunità montana in data 26 febbraio 2006. Nessun accenno ai motivi per i quali la Regione ha ritenuto opportuno e necessario discostarsi da tali apporti di enti comunque titolari di funzioni anche specifiche sono state offerte dal provvedimento oggetto del giudizio: così come la Regione non ha motivato in ordine alla coerenza tra il rilascio della nuova concessione e l’obiettivo della distribuzione omogenea delle aziende sul territorio regionale, che essa stessa ha fissato con l’art. 35 della deliberazione di giunta n. 15-11925/2004, alla luce della circostanza che il comprensorio alpino de quo già comprende altra azienda della medesima specie, né circa l’adeguatezza effettiva dell’estensione dell’azienda al criterio della continuità territoriale che deve essere garantita al comprensorio nel quale essa ricade.

     IV) In conclusione, assorbiti gli altri motivi di appello a causa della necessaria attività procedimentale che l’Amministrazione dovrà esperire in dipendenza di questa pronuncia, la fondatezza dei profili sopra esaminati conduce all’accoglimento dell’appello e alla conseguente riforma della sentenza appellata, con annullamento del provvedimento impugnato, salva ogni ulteriore determinazione dell’Amministrazione.

     Le spese di entrambi i gradi di giudizio devono, tuttavia, essere compensate tra le parti per giustificati motivi.

P.Q.M.

     Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta accoglie l’appello, previa reiezione dell’appello incidentale e, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento oggetto del giudizio, salva ogni ulteriore determinazione dell’Amministrazione.

     Spese compensate.

     Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

     Così deciso in Roma, il 09 Gennaio 2009 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Giuseppe Barbagallo  Presidente

Paolo Buonvino  Consigliere

Aldo Fera   Consigliere

Domenico Cafini  Consigliere

Roberta Vigotti  Consigliere, Est. 

Presidente

GIUSEPPE BARBAGALLO

Consigliere       Segretario

ROBERTA VIGOTTI    ANDREA SABATINI 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/04/2009

(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

Il Direttore della Sezione

MARIA RITA OLIVA 

CONSIGLIO DI STATO

In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) 

Addì...................................copia conforme alla presente è stata trasmessa  

al Ministero.............................................................................................. 

a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 

                                    Il Direttore della Segreteria

 

N.R.G. 4357/2008


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