R  E  P  U  B  B  L  I  C  A     I  T  A  L  I  A  N  A

N.3049/2008

Reg. Dec.

NN. 7845-7873

Reg. Ric.

Anno 2007

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

a) sul ricorso in appello n. 7845 del 2007 proposto dal comune di Colle Umberto, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Garofano, ed elettivamente domiciliato in Roma, Via Bassano del Grappa n. 24, presso lo studio dell’avvocato Michele Costa;  

contro

i signori Mario Gava, Giuliano Salvador, Angelo Zanin e Riccardo Posocco, rappresentati e difesi dagli avvocati Ettore Mario Verino e Franco Zambelli, ed elettivamente domiciliati  in Roma, Via Lima n. 15, presso lo studio del secondo difensore;

i signori Giuseppe Camerin e Fiorella Tomasi, non costituiti in giudizio;

e nei confronti

della Regione Veneto, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Luisa Londei e Andrea Manzi, ed elettivamente domiciliata in Roma, Via F. Confalonieri n. 5;

nonchè nei confronti

dell’Azienda U.S.L. n. 7 della Regione Veneto, della Provincia di Treviso, del comune di Conegliano, dell’A.N.A.S. S.p.A., dell’Ufficio regionale del genio civile di Treviso, dell’impresa Tonon S.p.A. e dell’Agenzia del Demanio, non costituiti in giudizio; 

b) sul ricorso in appello n. 7873 del 2007 proposto dalla impresa Tonon S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Pellegrini e Luigi Manzi, ed elettivamente domiciliata in Roma, Via F Confalonieri n. 5, presso lo studio del secondo difensore;

contro

i signori Mario Gava, Giuliano Salvador, Angelo Zanin e Riccardo Posocco, rappresentati e difesi dagli avvocati Ettore Mario Verino e Franco Zambelli, ed elettivamente domiciliati  in Roma, Via Lima n. 15, presso lo studio del secondo difensore;

i signori Giuseppe Camerin e Fiorella Tomasi, non costituiti in giudizio;

e nei confronti

della Regione Veneto, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Luisa Londei e Andrea Manzi, ed elettivamente domiciliata in Roma, Via F. Confalonieri n. 5;

della Provincia di Treviso, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocato Franco Botteon e Alberto Cavaliere ed elettivamente domiciliata in Roma, Via Guido d’Arezzo n. 32, presso lo studio del secondo difensore;

nonchè nei confronti

del comune di Colle Umberto, del comune di Conegliano, del comune di Vittorio Veneto, dell’A.N.A.S. S.p.A., dell’Agenzia del Demanio. del Ministero dell’economia e delle finanze,  dell’E.N.E.L. S.p.A., del Consorzio di bonifica pedemontano, dell’Ufficio regionale del genio civile di Treviso, della a.S.L. n. 7 di Treviso, non costituiti in giudizio; 

entrambi per l'annullamento

   della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto – I Sez. n. 2419 del 2007;

   Visti i ricorsi con i relativi allegati;

   Visti gli atti di costituzione delle parti intimate;

   Viste le memorie presentate dalle parti;

   Visti gli atti tutti della causa;

   Relatore alla pubblica Udienza del 15 aprile 2008 il Consigliere A. Anastasi; uditi gli avvocati Garofalo, Luigi Manzi, Pellegrini, Verino, Zambelli, Andrea Manzi anche per delega degli avvocati Cavaliere e Cusin;

   Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. 

FATTO

     La Provincia di Treviso, proprietaria di un Istituto tecnico professionale per l’agricoltura ubicato nel comune di Colle Umberto, ha, nell’anno 2000, stabilito di alienare il compendio, concentrando le attività didattiche presso altra vicina sede.

     La Provincia ha quindi richiesto al comune di variare la destinazione d’uso dell’immobile e dell’annesso fondo.

     All’esito di una preconferenza di servizi, gli enti interessati stabilivano di procedere mediante un piano integrato di recupero e riqualificazione urbanistica (P.I.R.U.E.A.) ai sensi della legge regionale 1° giugno 1999, n. 23, approvando uno schema urbanistico di riferimento (c.d. direttore) da allegare al bando per la vendita del compendio nel quale si prevedeva che il piano stesso si sarebbe articolato in quattro “ambiti” con la realizzazione di complessivi mc. 20.000 residenziali e 100.000 a destinazione direzionale e commerciale.

      Alla successiva gara partecipava unicamente l’impresa Tonon  S.p.A., la quale, ottenuta l’aggiudicazione, approntava il P.I.R.U.E.A. sottoponendolo al Consiglio comunale di Colle Umberto, che ha approvato la proposta con delibera n. 44 del 2004.

      Approvato altresì in sede di conferenza di servizi decisoria e ratificato dal comune, il Piano è stato quindi defintivamente approvato dal Presidente della Giunta Regionale con decreto n. 395 del 2005.

     Perfezionata la vendita del compendio, seguiva il rilascio dei titoli edilizi e delle autorizzazioni commerciali.

     Gli atti della complessa procedura ora sinteticamente descritta sono stati impugnati avanti al T.A.R. Veneto da alcuni cittadini e piccoli commercianti, i quali ne hanno chiesto l’annullamento.

     Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale, disattese le eccezioni di difetto di legittimazione formulate dalle Parti resistenti, ha accolto il ricorso, ritenendo viziato il Piano in controversia sotto un duplice profilo.

     Per un verso, infatti, il detto P.I.R.U.E.A. comporta una inammissibile sproporzione tra i volumi preesistenti e quelli di cui esso consente ex novo l’edificazione; per altro verso, il Piano  interessa ambiti di zona agricola in misura eccedente a quella normativamente consentita.

     La sentenza è stata impugnata in via principale dal comune di Colle Umberto, che ne domanda l’integrale riforma, con dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di legittimazione o, in subordine, con rigetto dello stesso nel merito.

     La sentenza è stata separatamente impugnata in via principale anche dalla Tonon S.p.A., che formula analoghe conclusioni.

     Si è costituita la regione Veneto, spiegando appello incidentale al fine di veder dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di legittimazione, e concludendo, in subordine, per il rigetto dello stesso nel merito.

      Anche la Provincia di Treviso ha spiegato analogo appello incidentale improprio o autonomo.

     Si sono costituiti gli appellati, domandando il rigetto degli appelli e riproponendo in forma incidentale semplificata le doglianze assorbite in prime cure. 

     Tutte le Parti costituite hanno presentato memorie, insistendo nelle già rassegnate conclusioni.

     All’Udienza del 15 aprile 2008 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

     Gli appelli devono essere riuniti in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

     Gli stessi sono infondati e vanno come tali respinti, con conferma della gravata sentenza.

     Da disattendere sono, in primo luogo, i mezzi di impugnazione mediante i quali tutti gli appellanti tornano ad eccepire il difetto di legittimazione degli originari ricorrenti ed odierni appellati.

     Al riguardo il Collegio ritiene infatti di dover integralmente confermare quanto statuito sul punto dalla sentenza appellata.

     Scendendo all’esame delle eccezioni, queste risultano dedotte dagli appellanti sotto svariati profili, attinenti, rispettivamente, alla mancata prova della situazione giuridico fattuale affermata dai ricorrenti come legittimante; alla residenza dei ricorrenti stessi in comuni diversi da quello di Colle Umberto, e comunque in aree esterne a quella interessata dal Piano; infine, alla titolarità da parte di alcuni dei ricorrenti di modesti esercizi di vicinato (aventi quindi bacino di utenza ben differente da quello relativo al futuro centro commerciale) i quali, per la loro dislocazione, potrebbero addirittura trarre vantaggio dall’afflusso dei visitatori diretti al nuovo centro commerciale.

     Al riguardo, per quanto riguarda la prova delle situazioni legittimanti addotte dai ricorrenti, basta osservare che i documenti da questi versati in giudizio dimostrano obiettivamente la residenza degli stessi nella zona oggetto di intervento nonchè – per quanto specificamente concerne almeno due ricorrenti  – la titolarità di attività commerciali di vicinato svolte nel comune di Colle Umberto e in quello limitrofo di Conegliano.

     Ai fini dell'ammissibilità del ricorso giurisdizionale, è infatti necessario e sufficiente che il ricorrente enunci il titolo costitutivo della sua legittimazione e del suo interesse a ricorrere, senza necessità di una onerosa e compiuta dimostrazione, la quale è dovuta solo in presenza di una formale contestazione avversaria.

     Ciò premesso, la legittimazione sussiste intanto per quanto riguarda l’impugnazione dei titoli edilizi.

     Secondo il Collegio, infatti, lo stabile collegamento territoriale tra il ricorrente e la zona interessata dall' attività edilizia assentita - che legittima « chiunque » a ricorrere contro le concessioni edilizie illegittime, in virtù dell' art. 31 comma 9 L. 17 agosto 1942 n. 1150, come novellata dalla L. 6 agosto 1967 n. 765 - ricorre allorchè, come nel caso all’esame, possa configurarsi la lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico edilizia nella sfera dell' istante, quale diretta conseguenza della realizzazione dell' intervento contestato, il che postula che per l' effetto della realizzazione della costruzione la situazione dei luoghi, anche urbanistica, assuma caratteristiche tali da configurare una rilevante e pregiudizievole alterazione del preesistente assetto, che il ricorrente intende invece conservare.

     Parimenti sussiste in capo ai ricorrenti l’interesse a contestare le modifiche urbanistiche.

     E’ infatti acquisita nella giurisprudenza della Sezione l’ammissibilità del ricorso contro gli atti di pianificazione urbanistica, anche se questi riguardino aree diverse da quelle di proprietà del ricorrente, allorché la nuova destinazione incida in qualche modo sul godimento o sul valore di mercato dell' area di proprietà, o comunque su interessi propri del ricorrente stesso, come soprattutto quelli alla salute o al valore ambientale: ed è precisamente la lesione di tali interessi, per effetto dell’eliminazione del verde e dell’aumento del traffico naturalmente e notoriamente collegato alla apertura di un grande centro commerciale, che i ricorrenti hanno tra l’altro allegato a sostegno dell’originaria impugnativa.

     Infine, per quanto riguarda i profili concorrenziali, è sufficiente rilevare che proprio la ubicazione degli esercizi di vicinato in zone prossime a quella del nuovo insediamento costituisce – ancor più dopo l’avvenuta soppressione delle tabelle merceologiche, pertinentemente richiamata dal T.A.R. -  fattore di per sè idoneo a riconoscere la interferenza lesiva dell' attivazione del centro commerciale sulle attività gestite dai ricorrenti nonché, di conseguenza, a costituire in capo agli stessi titolo processuale per contestare giudizialmente la legittimità dell' assenso.

      Passando al merito della controversia, con motivi praticamente coincidenti, tutti gli appellanti deducono che ha errato il primo Giudice nel ritenere legalmente implicito un criterio di proporzione quantitativa – nel caso di specie violato – tra i volumi preesistenti e quelli di nuova edificazione contemplati dal P.I.R.U.E.A..

      A riprova di tale assunto gli appellanti rilevano, tra l’altro, che quando il Legislatore regionale ha inteso limitare sul piano quantitativo la possibilità di nuova edificazione consentita dal Piano, lo ha fatto espressamente (ad es. art. 3 comma 2 L.R. n. 23 del 1999): il che dimostra come, al di fuori dei casi normativamente individuati, non sussistono limiti alle tipologie di intervento ammesse.

      Ne consegue, secondo gli appellanti, che la sentenza impugnata, lungi dal valorizzare criteri funzionali insiti nel contesto normativo di riferimento, ha in realtà sottoposto a critica le scelte urbanistiche che informano il Piano, così invadendo l’ambito di valutazioni discrezionali che l’ordinamento riserva alle Amministrazioni coinvolte.

     A giudizio della Sezione i mezzi in rassegna, ancorchè dedotti in forma assai suggestiva, non sono fondati e vanno perciò disattesi.

     Come è noto, l’art. 16 della legge 17 febbraio 1992, n. 179 demanda ai comuni la formazione di programmi integrati di intervento, finalizzati a riqualificare il tessuto urbanistico, edilizio e ambientale, mediante il possibile concorso di operatori pubblici e privati e delle relative risorse (c.d. urbanistica consensuale).

     In tal senso, precisa la legge (art. 16 c. 2) che soggetti pubblici e privati, singolarmente o riuniti in consorzio o associati fra di loro, possono presentare al comune programmi integrati relativi a zone in tutto o in parte edificate o da destinare anche a nuova edificazione al fine della loro riqualificazione urbana ed ambientale.

     Come precisato dalla Dottrina, i programmi in questione sono dunque strumenti attuativi specializzati - che possono riguardare zone in tutto o in parte edificate ovvero da destinare a nuova edificazione – il cui tratto distintivo consiste però nel prevedere interventi finalizzati alla riqualificazione urbana e ambientale, in un prospettiva di vera e propria riorganizzazione del tessuto urbanistico, in linea con le nuove esigenze dello sviluppo urbano.

     Proprio perchè caratterizzati da una pluralità di funzioni, e quindi proprio perchè non mirano solo al recupero e risanamento dell’esistente ma più in generale alla riqualificazione anche ambientale del contesto urbano, questi programmi si differenziano da altri strumenti quali, in particolare, i piani di recupero di cui all’art. 28 della legge n. 457 del 1978, rispetto ai quali possono comportare “anche” nuova edificazione.

     Imprescindibili esigenze logiche, prima ancora che testuali, impongono allora di ritenere che, nel disegno del Legislatore nazionale, la funzione specifica demandata al programma integrato presuppone un rapporto strutturale di proporzionalità tra le preesistenze da riqualificare e i nuovi volumi da edificare, oltrepassato il quale viene meno la causa tipica dell’istituto: il quale risultereebbe in definitiva utilizzato per il perseguimento di fini di governo del territorio che esorbitano da quelli specificamente  prefissati.

     Questa considerazione sistematica trova concorrente – e forse ancor più decisivo - supporto nell’esame della pertinente normativa regionale.

     In Veneto, i programmi integrati erano all’epoca disciplinati dalla legge regionale 1° giugno 1999, n. 23, secondo la quale (art. 1) la riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale si attua sia attraverso il riordino degli insediamenti esistenti e il ripristino della qualità ambientale anche attraverso l’ammodernamento  delle urbanizzazioni primariee secondarie e dell’arredo urbano; sia attraverso il riuso di aree dismesse, degradate, inutilizzate, a forte polarizzazione urbana, anche mediante il completamento dell’edificato.

     Dalle disposizioni ora trascritte risulta chiaro che, se il programma integrato può (eventualmente e non necessariamente ) comportare nuova edificazione, deve pur sempre trattarsi   di edificazione che completa le preesistenze degradate, e che quindi non può che connotarsi, anche dal punto di vista quantitativo,  per il suo carattere strumentale nel contesto del complessivo intervento.

     In tal senso lo stesso Legislatore regionale si dà cura di affermare tale carattere di evidente strumentalità allorchè sottolinea che, qualora il programma integrato comporti nuove edificazioni, è necessario che l'intervento previsto contempli il recupero e/o la riqualificazione del patrimonio edilizio e/o la riqualificazione del tessuto urbanistico esistente.

     Applicando queste coordinate interpretative al caso di specie, risulta evidente che il programma contestato – nella misura in cui consente la decuplicazione delle volumetrie esistenti, sostituendo il vecchio edificio scolastico con  una struttura alberghiera e con un grande centro commerciale – altera i connotati funzionali specifici del P.I.R.U.E.A. come sopra individuati, piegando questo strumento attuativo al perseguimento di fini urbanistico-edilizi che possono ben corrispondere a quell’interesse pubblico che solo alle Amministrazioni procedenti spetta di individuare, ma che restano estranei al perimetro di questo peculiare programma.

     In termini piani, ben può ammettersi che il Programma – come sottolinea il comune – possa risultare legittimo anche se comporta il 100% di nuova edificazione: ma un incremento dell’edificato dieci volte superiore a tale percentuale costituisce sintomo obiettivo di un improprio utilizzo del P.I.R.U.E.A..  in luogo degli altri strumenti all’uopo previsti dall’ordinamento urbanistico.

     Le considerazioni sin qui svolte sono di per sè sufficienti per determinare il rigetto degli appelli.

     Ragioni di completezza inducono però il Collegio ad affrontare anche i motivi dedotti dagli appellanti al fine di contestare la sussistenza dell’ulteriore vizio – di violazione dell’art. 3 comma 1 lettera c)  della citata legge regionale n. 23 del 1999 – che, secondo la sentenza impugnata, affligge il piano in controversia.

     Questi mezzi sono palesemente infondati, alla luce dei sintetici rilievi che seguono.

     La disposizione citata vieta al programma integrato di interessare le zone territoriali omogenee agricole, se non marginalmente e in quanto necessarie per assicurare l’unitarietà e la funzionalità dell’intervento.

     In fatto il Piano per cui è processo incide per circa 23.000 metri quadri (e quindi per un quarto della sua estensione) su una Z.T.O. classificata a E2 – agricola.

     A fronte di tale contesto giuridico fattuale gli appellanti sostengono, da un lato, che il programma è stato approvato in variante al vigente P.R.G. di Colle Umberto, di talchè, una volta venuta meno l’originaria tipizzazione, nemmeno sussisterebbe il presupposto per l’applicazione della norma di tutela delle aree agricole; dall’altro, che l’area agricola in questione, costituendo la storica pertinenza del soppresso istituto agrario, non poteva non essere inclusa in un programma avente vocazione unitaria.

     Per quanto riguarda il primo argomento è sufficiente osservare, sul piano logico, che, se si ammettesse la possibilità di variare la destinazione agricola contestualmente all’approvazione del piano, la norma di divieto sarebbe inutiliter data.

     Le varianti contestuali non possono dunque riguardare le Z.T.O. che la legge vieta di includere nel programma (agricole nonchè residenziali o produttive di espansione), pena ancora una volta lo snaturamento dello strumento, per come concretamente configurato dalla discrezionalità del Legislatore regionale.

     Per quanto riguarda il secondo argomento, le considerazioni svolte dagli appellanti (e prima ancora dagli enti interessati in seno alla Conferenza) se pure spiegano il significato ed il fine dell’inclusione dell’area in questione nel piano, urtano però contro il chiaro ed inequivoco disposto della legge la quale – proprio per non alterare la funzione tipica del particolare programma - richiede all’uopo due concorrenti (e non alternativi) requisiti, di tipo rispettivamente qualitativo e quantitativo.

     Ne deriva che un’area agricola può essere inclusa nel P.I.R.U.E.A. solo se la disciplina della stessa sia funzionale all’unitarietà dell’intervento, e solo se, al tempo stesso, la zona agricola abbia estensione obiettivamente marginale rispetto all’intero ambito programmato.

     Circostanza che – anche a voler correttamente assumere il concetto di “marginalità” in termini relativi – non può serenamente ritenersi ricorrente nel caso che ne occupa, in cui, come si è detto, la zona agricola impegna un quarto dell’intero intervento.

     Sulla scorta delle considerazioni che precedono gli appelli vanno quindi respinti, con assorbimento di ogni ulteriore profilo.

     Le spese di questo grado del giudizio, liquidate forfettariamente in dispositivo, sono poste a carico del comune e dell’impresa, e per il resto compensate tra le altre parti costituite.

P.Q.M.

   Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge gli appelli.

   Condanna in solido il comune di Colle Umberto e l’Impresa Tonon al pagamento di Euro 8.000,00  (ottomila/00) oltre I.V.A. e accessori, in favore degli appellati costituiti Gava ed altri per le spese ed onorari del grado;

   Spese compensate tra le altri parti costituite.

   Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

         Così deciso in Roma il 15 aprile 2008 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:

   Luigi COSSU     Presidente

   Antonino ANASTASI       Consigliere, estensore

   Carlo  DEODATO   Consigliere

   Salvatore CACACE   Consigliere

   Sergio DE FELICE    Consigliere

       L’ESTENSORE   IL PRESIDENTE

      Antonino Anastasi Luigi Cossu

IL SEGRETARIO

Giacomo Manzo

- - 

NN.R.G.

7845,7873/2007


RL